Совместные закупки по 223-ФЗ

Проведение совместных закупок в 223-ФЗ в отличие от 44-ФЗ, где таким закупкам посвящена отдельная статья (в части проведения совместных конкурсов и аукционов)1, никак не регулируется — более того, понятие «совместные закупки» в 223-ФЗ вообще не содержится. Однако и ограничений для проведения подобных закупок в 223-ФЗ нет.

Поэтому у заказчиков по 223-ФЗ все-таки есть возможность такие закупки проводить, хотя распространенной такую практику не назовешь — для иллюстрации укажем, что на начало октября 2019 г. поиск завершенных совместных закупок в ЕИС выдавал всего около 300 позиций. Общая суть совместной (или, как еще ее иногда называют, консолидированной) закупки заключается в том, что один заказчик, имеющий потребность в определенных ТРУ, осуществляет закупку общего объема этих ТРУ, в который входит не только потребность именно этого заказчика, но и потребность в данных ТРУ других заказчиков. По результатам осуществления закупки данный «головной» заказчик заключает договор с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на свою потребность в ТРУ, а другие заказчики также заключают договоры с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на свои соответствующие потребности. Считается, что в силу большего объема осуществляемой закупки такая конструкция позволяет обеспечить закупку ТРУ заказчиками по меньшей («более оптовой») цене по сравнению с ситуацией, если бы они проводили каждый свою закупку самостоятельно.

Необходимость совместных закупок может возникать, например, если у нескольких автономных или бюджетных учреждений одного учредителя имеется потребность в ГСМ для своего автотранспорта, продуктах питания, лекарственных препаратах и т.д, или потребность в какой-то одной продукции (например, трубах для трубопроводов) имеется у нескольких дочерних предприятий какой-то коммерческой организации (в том числе, возможно, и у этой самой головной организации).

Отметим, что инициатором проведения совместной закупки, как правило, является как раз некий «вышестоящий» орган — например, это может быть учредитель автономных или бюджетных учреждений, заинтересованный в обеспечении экономии средств своих подведомственных учреждений, или головная коммерческая компания, заинтересованная в повышении экономической эффективности закупок своих «дочек», а в каких-то случаях и в повышении такой эффективности и своих собственных закупок при наличии общих потребностей с этими «дочками». Хотя не исключается вариант, при котором заказчики по 223-ФЗ могут объединять свои закупки в целях оптимизации расходов и без какого-то сигнала сверху. Также для совместных закупок характерна ситуация, при которой среди заказчиков присутствует некий заказчик-«паровоз» с самой большой потребностью в ТРУ, который и обеспечивает «крупнооптовость» закупки, а остальные заказчики присоединяются к проводимой им закупочной процедуре со своими относительно небольшими потребностями. Хотя опять же бывает и так, что потребности всех заказчиков в ТРУ примерно могут быть примерно одинаковы, а «крупный опт» как раз получается от сложения всех этих потребностей.

Приведем для наглядности несколько различных примеров из практики.

Пример 1.

В сентябре 2019 г. Государственное автономное учреждение здравоохранения «Республиканский клинический онкологический диспансер Министерства здравоохранения республики Башкортостан» в качестве «заказчика-организатора» провело электронный аукцион для закупки лекарственного препарата «клопидогрел»2. Эта закупка с НМЦД в размере 320 546,80 руб. проводилась для нужд 3 заказчиков — уже упомянутого «заказчика-организатора», а также 2 других заказчиков: государственного автономного учреждения здравоохранения Республики Башкортостан «Городская клиническая больница № 18 города Уфы» и государственного автономного учреждения здравоохранения Республики Башкортостан «Учалинская центральная городская больница». В закупочной документации по каждому из этих 3 заказчиков была приведена своя НМЦД, сумма которых и равнялась общей НМЦД закупки, при этом доля «заказчика-организатора» составляла всего 670 руб. (0,2 % от общей НМЦД). НМЦД была определена на основе предельной отпускной цены на данный лекарственный препарат и объема потребности каждого заказчика. Отдельно по каждому заказчику были установлены и размер обеспечения исполнения договора (5 % от каждой НМЦД), обеспечение заявки не требовалось. В аукционе приняло участие 5 поставщиков, победителем было признано ООО «Лекмедика», предложившее цену договора 121 807,88 руб., по результатам аукциона каждый из заказчиков заключил договор с данным поставщиком на свою часть закупки в соответствии с техническим заданием — 28 (заказчик-организатор), 6 636 и 6 720 таблеток.

Как мы видим, в данном примере «заказчик-организатор», с одной стороны, «старался» ради блага других заказчиков (уж слишком была мала доля его потребности в общем объеме закупки), но, с другой стороны, вряд ли бы он смог приобрести для себя препарат с таким, как говорится, дисконтом, если бы проводил отдельную закупку на свои 28 таблеток.

Пример 2.

В феврале 2019 г. ООО «Интерпроект», являющееся дочерней компанией ПАО «Ростелеком», провело открытый запрос предложений в электронной форме для закупки услуг инженерно-технической поддержки сетевых элементов3. Закупка проводилась для нужд данного заказчика, который выступил в роли организатора торгов, а также для нужд еще 3 «дочек» ПАО «Ростелеком» — ООО «Орион», ООО «Столица» и ООО «Прогресс». Также как и в предыдущем примере общая НМЦД закупки (8 396 160 руб.) складывалась из НМЦД каждого отдельного заказчика, при этом НМЦД заказчика-организатора составляла 3 360 000 руб. (40 % от общей НМЦД). В едином техническом задании в разрезе каждого из 4 заказчиков были приведены перечни технологических объектов (сетевых элементов), в отношении которых необходимо предоставление одинакового набора услуг.

В закупке приняли участие 2 организации, победителем было признано ООО «Россинно», предложившее общую цену в размере 3 896 160 руб. Этот победитель и заключил договор с каждым из заказчиков на оказание услуг в отношении соответствующих технологических объектов.

Обратим внимание, что в этом примере все заказчики осуществляли свою закупочную деятельность на основе положения о закупке своей материнской компании — ПАО «Ростелеком».

Пример 3.

В ноябре — декабре 2015 г. ПАО «Ленэнерго» провело открытый конкурс в электронной форме для закупки услуг корпоративной сотовой связи в 2016-2018 гг. для нужд 4 заказчиков — самого ПАО «Ленэнерго», ОАО «Энергосервисная компания Ленэнерго», ЗАО «Царскосельская энергетическая компания», ЗАО «Курортэнерго» с начальной (минимальной) ценой договора в размере 47 169 000 руб.4. Отметим, что последние три заказчика являются дочерними компаниями ПАО «Ленэнерго», а само ПАО «Ленэнерго» в свою очередь является дочерней компанией ПАО «Россети», положение о закупке которого и выступило в роли правовой основы для проведения данной закупки.

В документацию о закупке были включены 4 отдельных технических задания в отношении каждого заказчика, утвержденные руководителями или уполномоченными должностными лицами заказчиков. Отметим для сведения, что технические задания состояли из сведений о количестве необходимых прямых и федеральных телефонных номеров, описания технических требований к услуге, плановому ежемесячному объему потребления услуг, перечня населенных пунктов Ленинградской области, где должна предоставляться услуга. Так же, как и в предыдущих примерах, в закупочной документации были приведены НМЦД в разрезе каждого заказчика, причем доля заказчика-организатора здесь была львиной — 43 563 000 руб. Кроме этого, в документации о закупке были указаны единые для всех заказчиков максимальные тарифы по направлениям вызовов за минуту (вызовы на мобильные номера оператора в рамках корпоративного договора, исходящие вызовы в роуминге по России и т.д.).

В конкурсе приняли участие 3 сотовых оператора — МТС, Мегафон и Билайн (Вымпелком). Согласно протоколам закупки в конкурсную комиссию входили только сотрудники заказчика-организатора — ПАО «Ленэнерго» (в данном случае в протоколе были указаны не только ФИО, но и должности членов комиссии). Все участники конкурса подали заявки, содержавшие одинаковое предложение по цене договора, равное НМЦД. По результатам рассмотрения поданных заявок заявки компаний «МТС» и «Билайн» были отклонены в связи с их несоответствием техническим заданиям. В связи с этим конкурс был признан несостоявшимся, и заказчики заключили договоры с компанией «Мегафон» как с единственным исполнителем.

Пример 4.

В мае 2015 г. муниципальное дошкольное образовательное автономное учреждение «Детский сад № 181» (г. Оренбург) провело запрос котировок для закупки хлеба для собственных нужд, а также нужд еще 6 таких же муниципальных учреждений дошкольного образования5. Общая НМЦД здесь не определялась, а в закупочной документации были определены 7 лотов (по числу заказчиков), каждый из которых имел свою начальную (минимальную) цену договора (от 23 540 до 66 750 руб.), спецификация же (техническое задание) в свою очередь содержала 7 разделов по каждому лоту, в которых были приведены конкретные потребности каждого заказчика в хлебе. Отметим, что в отличие от предыдущих примеров в этой закупке какого-то одного заказчика-«паровоза» не было.

Также в отличие от предыдущих примеров данная закупка закончилась неудачей — на участие в запросе котировок не было подано ни одной заявки. Возможно, причиной этой неудачи было как раз то, что закупка была разделена по лотам, а закупочная документация (в частности, форма заявки) позволяла участвовать в закупке только в отношении одного или нескольких лотов (то есть не всех). Это могло не создать у потенциальных участников закупки представление о том, что речь идет о единой закупке большого размера у одного поставщика.

В ЕИС также можно встретить совместные закупки, которые проводили и проводят заказчики по 223-ФЗ для приобретения топлива, новогодних подарков детям сотрудников, путевок в оздоровительные лагеря для детей сотрудников, лакокрасочных материалов, технического обслуживания газового оборудования, страховых услуг, клининговых услуг, строительно-ремонтных материалов (песка, щебня), программного обеспечения, расходных материалов для оргтехники и компьютеров, электрооборудования, медицинских услуг и т.д.

Условия и порядок проведения совместных закупок по 223-ФЗ, как и многие другие правила осуществления закупок по этому закону, не регламентированные самим законом и его подзаконными нормативными правовыми актами, должны определяться в положениях о закупке конкретных заказчиков. И как это имеет место в отношении разных правил закупки, здесь тоже наблюдается заметное разнообразие. Вот как, например, осуществление таких закупок регулируется в положении о закупке (едином стандарте закупочной деятельности ПАО «Россети» (см. выше пример 3)6.

Данный документ содержит отдельный раздел «Управление совместными закупками», перечислим его основные нормы.

1) ПАО «Россети» и его дочерние компании могут заключать с другими заказчиками, в том числе осуществляющими закупочную деятельность не по стандарту ПАО «Россети, соглашение о совместных закупках продукции, однако, такое соглашение может быть подписано только при внесении в него условия, что правила проведения совместной закупки не могут нарушать нормы стандарта ПАО «Россети».

2) В соответствии с соглашением совместные закупки могут проводиться с соблюдением следующих условий:

  • Объем закупки, сроки и условия поставки, требования к закупаемым ТРУ, условия договора, начальная (максимальная) цена договора устанавливаются для каждого заказчика отдельно.
  • Требования к участникам закупки, порядок и сроки проведения процедур закупки, критерии отбора и оценки заявок, порядок выбора победителя должны быть едиными.

3) Соглашение должно устанавливать права и обязанности заказчиков в рамках закупки, в том числе порядок согласования и утверждения извещения и документации о закупке, изменений и разъяснений документации о закупке, порядок формирования закупочной комиссии и порядок ее работы, порядок проведения заседаний закупочной комиссии и оформления ее решений.

4) В соглашении должны определяться заказчик, выступающий организатором закупки, его права и обязанности.

5) При планировании каждый заказчик включает совместную закупку в своей части в свой собственный план закупок. Обратим внимание на этот важный момент — такой подход является единственно правильным при любой совместной закупке по 223-ФЗ, так как в соответствии с нормативно-правовой базой в план закупки конкретного заказчика должны включаться сведения о закупке ТРУ, необходимых для удовлетворения потребностей данного заказчика7. Вместе с тем, отметим, что форма такого плана не предусматривает какого-либо указания на то, является ли та или иная закупка совместной8.

6) По результатам совместной закупки может быть заключен либо многосторонний договор между всеми заказчиками совместной закупки и ее победителем, либо несколько отдельных договоров между каждым из заказчиков и победителем.

А вот какие правила касательно совместных закупок мы видим в соответствующем разделе относительно мелкого заказчика по 223-ФЗ — муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 323» (г. Уфа)6 — см. ниже.

1) При наличии у двух и более заказчиков нужд в одних и тех же ТРУ такие заказчики вправе проводить совместные закупки на основании соглашения, в котором определяются права, обязанности и ответственность заказчиков.

2) При проведении совместных закупок могут применяться следующие способы, в том числе в электронной форме: открытый аукцион; открытый конкурс; запрос котировок цен. Отметим, что в данном случае в отличие от вышеприведенного примера имеет место ограничение способов закупки для осуществления совместных закупок — в положении о закупке данного заказчика также предусматривается применение такого конкурентного способа закупки как запрос предложений, но в перечень для совместных закупок он включен не был.

3) Договор с победителем совместных закупок или с участником, с которым заключается договор, заключается каждым заказчиком. Отметим, что в отличие от предыдущего примера возможность заключения многостороннего договора здесь не предусматривается.

4) Организатором совместных закупок выступает один из заказчиков, которому другие заказчики передали на основании соглашения часть своих полномочий на организацию и проведение таких закупок.

5) Соглашение должно содержать:

  • информацию о сторонах соглашения;
  • информацию о предполагаемых закупках, в отношении которых проводятся совместные закупки;
  • права, обязанности и ответственность сторон соглашения;
  • информацию об организаторе совместных закупок, в том числе перечень полномочий, передаваемых указанному организатору сторонами соглашения;
  • порядок и срок формирования комиссии по осуществлению закупок, регламент работы такой комиссии;
  • порядок и сроки разработки и утверждения документации о закупке;
  • примерные сроки проведения совместных закупок;
  • порядок оплаты расходов, связанных с организацией и проведением совместных закупок.

При проведении совместных закупок ключевое значение имеет стыковка правил осуществления закупок, установленных в положениях о закупке разных заказчиков. Именно поэтому, в числе прочего, совместные закупки практикуют, как правило, те заказчики, которые имеют, так сказать, «родственные» положения о закупках. Здесь может идти речь о коммерческих заказчиках, осуществляющих закупки на основании положения о закупке материнской компании, или чьи положения о закупке хоть и являются формально разными нормативными документами, но «списаны» с одного источника — с того же самого положения о закупке головной компании. Также таким случаем может быть ситуация, когда разные заказчики пользуются положениями о закупке, составленными на основе типового положения о закупке, утвержденного их общим учредителем. Такая ситуация, как правило, имеет место в отношении государственных и муниципальных учреждений и предприятий, учредители которых имеют право устанавливать для них типовые положения о закупке9.

Например, в типовом (примерном) положении о закупке, утвержденном в Калининградской области в отношении областных государственных медицинских учреждений, проведение совместных закупок предусмотрено и приведены правила осуществления таких закупок10.

А в Тюменской области даже принят отдельный НПА, определяющий условия и правила проведения совместных закупок региональных государственных автономных учреждений, подведомственных одному исполнительному органу государственной власти11 — в нем установлены случаи, когда такие закупки должны проводятся (например, для закупки ГСМ, дезинфицирующих средств и т.д.), а также те случаи, когда совместные закупки не проводятся (например, в случае если учреждение за счет внебюджетных средств закупает товары для реализации в своих торговых точках, если закупка осуществляется за счет целевых бюджетных субсидий, если объем закупки не превышает 100 тыс. руб., и т.д.), определены функции и полномочия заказчика-организатора и других заказчиков совместной закупки и т.д. Установленные правила также предусматривают осуществление совместной закупки на основе соглашения, которое заключают заказчики между собой, определяя при этом заказчика-организатора12.

В заключение необходимо сказать, что совместная закупка имеет как плюсы, так и минусы. К плюсам, безусловно, относится возможность приобрести ТРУ за меньшую цену, чем при отдельной закупке, а также возможность для «обычных» заказчиков «спихнуть» большой объем хлопот по проведению закупки на заказчика-организатора. А минусы — это зависимость заказчиков от действий заказчика-организатора и необходимость осуществления дополнительных административных процедур, в частности, заключения соглашений о проведении совместных закупок.

1 Ст. 25 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1088 «Об утверждении Правил проведения совместных конкурсов и аукционов».

2 www.zakupki.gov.ru — закупка № 31908280857.

3 www.zakupki.gov.ru — закупка № 31907485199.

4 www.zakupki.gov.ru — закупка № 31502923654.

5 www.zakupki.gov.ru — закупка № 31502342451.

6 www.zakupki.gov.ru.

7 П. 2 Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.09.2012 № 932.

8 Форма плана закупки товаров (работ, услуг), утвержденная Постановлением Правительства РФ от 17.09.2012 № 932.

9 Ч. 2.1 ст. 2 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

10 Приказ Министерства здравоохранения Калининградской области от 28.11.2014 N 824 «Об утверждении примерного Положения о закупке товаров, работ, услуг» (ч. 3 ст. 16).

11 Распоряжение Правительства Тюменской области от 06.06.2017 N 640-рп «Об организации совместных закупок государственных автономных учреждений Тюменской области» (вместе с «Порядком осуществления совместных закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»).

12Пример такого соглашения можно посмотреть по ссылке