Обзор практики: как описать способы закупок

Автор: Елена Бусарова

Дата: 13.03.2019

В целях удовлетворения своих потребностей в тех или иных товарах, работах или услугах заказчики проводят закупочные процедуры согласно нормам действующего законодательства, а также утвержденному и размещенному в ЕИС Положению о закупках.

Положение о закупках — основополагающий документ, который регулирует порядок проведения закупочной деятельности заказчиков, работающих по ФЗ № 223 (с учетом вступивших в силу изменений). Закон о закупках позволяет заказчикам самостоятельно определить в Положении перечень закупочных процедур, которые они будут применять в своей хозяйственной деятельности, помимо обязательных способов, указанных в ФЗ № 223.

Пример из практики

Актуальная редакция Положения о закупках

В УФАС России поступила жалоба поставщика на действия заказчика при проведении открытого конкурса в электронной форме на право заключения договора на изготовление и поставку токарно-сверлильно-фрезерного станка. По мнению заявителя, документация о закупке составлена с нарушением действующей редакции ФЗ № 223, поскольку заявка на участие в открытом конкурсе должна состоять из двух частей и ценового предложения. При рассмотрении данного дела комиссия УФАС пояснила, согласно ФЗ № 505 Положения о закупке должны быть приведены в соответствие с требованиями Закона о закупках (в редакции ФЗ № 505), утверждены и размещены в ЕИС не позднее 01.01.2019. Заказчик при осуществлении открытого конкурса руководствовался правилами, установленными Положением о закупках в той редакции, которая действовала на дату размещения такого извещения, а именно 20.12.2018. В соответствии с правилами проведения закупки, действовавшими до 01.01.2019 заявка на участие в процедуре закупки состоит из одной части (что и было указано в документации). В своем решении антимонопольный орган посчитал доводы заявителя неправомерными. (Решение Смоленского УФАС России по делу № 05/19-18.1/Ж от 31.01.2019)

Закупки : конкурентные и неконкурентные

Конкурентные закупки

Согласно ст.3.1 новой редакции ФЗ № 223 конкурентные закупки осуществляются следующими способами:

1) путем проведения торгов:

  • конкурс (открытый конкурс, конкурс в электронной форме, закрытый конкурс);
  • аукцион (открытый аукцион, аукцион в электронной форме, закрытый аукцион);
  • запрос котировок (запрос котировок в электронной форме, закрытый запрос котировок);
  • запрос предложений (запрос предложений в электронной форме, закрытый запрос предложений);
  • иными способами, установленными положением о закупке и соответствующими требованиям ч. 3 ст. 3 Закона о закупках.

Таким образом, законодатель отнес (кроме привычных для нас конкурса и аукциона) запрос предложений и запрос котировок к торговым процедурам во избежание возникновения спорных моментов относительно применения норм ГК РФ.

Вышеназванные процедуры должны отвечать условиям конкурентной закупки, которые указаны в ст. 3 ФЗ 3 223, а именно:

1) информация о конкурентной закупке сообщается заказчиком одним из следующих способов:

  • путем размещения в ЕИС извещения об осуществлении конкурентной закупки, доступного неограниченному кругу лиц, с приложением документации о конкурентной закупке;
  • посредством направления приглашений принять участие в закрытой конкурентной закупке в случаях, которые предусмотрены статьей 3.5 ФЗ № 223, с приложением документации о конкурентной закупке не менее чем двум лицам, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом такой закупки;

2) обеспечивается конкуренция между участниками конкурентной закупки за право заключить договор с заказчиком на условиях, предлагаемых в заявках на участие в такой закупке, окончательных предложениях участников такой закупки;

3) описание предмета конкурентной закупки осуществляется с соблюдением требований части 6.1 ст.3 ФЗ № 223.

Иные способы закупок

Законодателем предусмотрена возможность использования заказчиками иных способов закупок, которые необходимо отразить в Положении. В данном случае организаторы процедур самостоятельно, исходя из собственных интересов, специфики деятельности, объема потребностей определяет тот или иной способ закупки, а также порядок его проведения.

Несмотря на то, что основные способы закупок, к которым уже привыкли организаторы процедур, присутствуют в ФЗ № 223, немалая часть заказчиков воспользовались своим правом и предусмотрели в Положении о закупке иные способы закупок.

Можно выделить следующие преимущества иных способов закупок:

  • к заказчикам не применяются нормы ГК РФ о торгах;
  • возможность прописать необходимые условия процедур и порядок их проведения;
  • возможность «придумать» собственный способ закупки с учетом специфики деятельности своей организации;
  • возможность применения бумажной формы;
  • заказчик самостоятельно определяет последовательность действий той или иной процедуры, а также сроки проведения закупки.

Проанализировав размещенные в ЕИС Положения, можно выделить следующие иные способы закупок:

  • запрос цен;
  • запрос оферт;
  • тендер;
  • конкурентные переговоры и др.

Вышеназванные закупочные процедуры не относятся к торгам и не подпадают под действие ст. 447 — 449 ГК РФ. Данные способы также не являются публичным конкурсом и к ним не применяются ст. 1057-1061 ГК РФ. Иными словами, при проведении неторговых закупочных процедур на заказчика не накладывается соответствующий объем правовых обязательств при подписании после подведения итогов процедуры договора с победителем или иным участником, если данное условие не предусмотрено Положением о закупке заказчика.

Запрос предложений (запрос котировок) в бумажной форме

Согласно новой редакции ФЗ № 223 перечень способов конкурентных закупок, указанный в ч. 3.1 ст. 3 Закона о закупках, является открытым. Иными словами, организатор процедур может прописать в своем Положении проведение запроса предложений или запроса котировок в форме, не указанной в законе, а именно в бумажной. По крайней мере, ФЗ № 223 не содержит явного запрета на использование такого вида процедур.

Данным правом воспользовалось немало заказчиков, не готовым полностью отказаться от бумажного вида закупок.

Пример:

В пункте 4.5 Типового положения о закупке товаров, работ, услуг для автономных учреждений Удмуртской Республики, утвержденного приказом Министерства финансов Удмуртской Республики от 11.09.2018 N 10н указано следующее:

«4.5. Конкурентные закупки путем проведения запроса котировок (запрос котировок в электронной форме, закрытый запрос котировок, запрос котировок в бумажной форме) осуществляются в случае, если для закупаемых товаров, работ, услуг существует функционирующий рынок и которые можно сравнить по цене без использования дополнительных критериев, при условии, что начальная (максимальная) цена договора не превышает семь миллионов рублей»

Неконкурентные способы

Помимо названных конкурентных способов в Положении о закупке следует также предусмотреть и неконкурентные способы (к примеру, закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Кстати, закупки у единственного поставщика тоже могут быть прозрачными и давать ощутимую экономию. Как повысить контроль за неконкурентными закупками и что для этого использовать — можно узнать на нашем вебинаре по закупкам малого объема на ОТС-Маркет.

Пример из практики

Отказ от заключения договора при проведении запроса цен

В УФАС России поступила жалоба участника при проведении открытого запроса цен на право заключения договора на выполнение комплекса работ по монтажу оборудования и трубопроводов вспомогательных зданий и сооружений. По мнению заявителя, у заказчика отсутствовала возможность отказа от проведения закупки после наступления даты и времени окончания срока подачи заявок, чем были нарушены положения ФЗ № 223. Антимонопольный орган установил, что извещение данной закупки было размещено в ЕИС 26.11.2018. Закупочная комиссия заказчика, руководствуясь п.7.5.4. Положения, п.14 извещения и п.1.5.3 документации о закупках 28.12.2018 приняла решение об отказе от дальнейшего проведения закупки. В соответствии с пунктом 5.1.1.2 Положения заказчика запрос цен является одним из способов неконкурентной закупки. Особенности процедуры запроса цен заявлены в п. 8.11 Положения, где согласно п. 8.11.7 указано, что организатор вправе отменить запрос цен по одному и более предмету закупки до наступления даты подведения итогов запроса цен. Согласно пп. 13, 14 извещения, проводимая процедура, не является конкурентной закупкой, поэтому заказчик имеет право отказаться от проведения запроса цен, не неся никакой ответственности перед участниками закупки или третьими лицами, которым такое действие может принести убытки. Принимая решение, антимонопольный орган поддержал заказчика, признав доводы заявителя необоснованными. (Решение Тульского УФАС России по делу № 5/07-2019 от 06.02.2019)

Пример из практики

Запрос технико-коммерческих предложений — форма конкурентной закупки

Рассмотрев жалобу поставщика на действия заказчика при проведении закупочной процедуры на право заключить договор на поставку стальных труб, УФАС обязало организатора процедуры внести изменения в Положение посредством отнесения закупки в форме запроса технико-коммерческих предложений к конкурентным способам закупок. Отказывая в удовлетворении заявленных требований заказчика, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольной службы соответствуют нормам действующего законодательства. В дальнейшем апелляционная инстанция поддержала нижестоящий суд, посчитав его выводы правильными. Материалы дела свидетельствуют об обоснованном решении суда первой инстанции и антимонопольного органа о том, что запрос технико-коммерческих предложений, адресованный неограниченному кругу лиц, с указанием характеристик предмета закупки, является в данном случае формой конкурентной закупки. Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что описание предмета проведённой закупки осуществлено без соблюдения требований части 6.1 статьи 3 ФЗ № 223 опровергается содержанием Технического задания. Решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а апелляционная жалоба общества заказчика без удовлетворения. (Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда по делу №А12-36504/2018 от 21.02.2019)

Выбор способа закупки

Организаторы процедур при закупке товаров, работ или услуг могут использовать только те способы закупок, которые указаны в Положении. Причины и условия применения того или иного способа необходимо прописать в Положении.

К примеру, заказчик вправе проводить запрос предложений, когда:

  • на осуществление закупки (от момента опубликования извещения о закупке в ЕИС до подписания договора) менее 25 дней;
  • НМЦД не превышает 12 000 000 рублей;
  • важны несколько условий исполнения договора.

Пример из практики

Конкурс вместо аукциона

В УФАС России поступила жалоба участника на действия заказчика при проведении открытого конкурса в электронной форме на оказание услуг по уборке помещений в административных и жилых зданиях. По мнению заявителя, итоговые баллы, начисленные организатором процедуры, не соответствуют заявленной значимости критериев оценки в информационной карте конкурса. Изучив материалы дела, комиссия УФАС пришла к выводу, что доводы заявителя о системе оценки и начислении баллов необоснованы. Антимонопольный орган установил, что Положением о закупках заказчика установлен закрытый перечень условий для проведения закупки в форме конкурса: необходимость получения нестандартной услуги, при оказании которой первоочередное значение имеет квалификация и опыт подрядчика, либо иные особые условия оказания услуги. Из содержания документации не усматривается нестандартность закупаемой услуги по уборке, которая могла бы обосновать необходимость проведения закупки в форме конкурса. Выбор способа закупки в нарушение требований п.17, п.18 Положения о закупках (конкурс вместо аукциона) налагает на потенциальных участников закупки дополнительные обязательства по подтверждению опыта и квалификации, устанавливает дополнительные требования, что может привести к ограничению круга потенциальных участников процедуры и способно привести к ограничению конкуренции. В своем решении УФАС признала заказчика нарушившим ч.1 ст.17 ФЗ «О защите конкуренции», ч.1 ст.2 ФЗ № 223, п.17, п.18 Положения о закупках. (Решение Курского УФАС России по делу № 03-01/11-2018 от 28.12.2018 г.)

Пример из практики

Запрос предложений вместо электронного аукциона

Участник открытого запроса предложений в бумажной форме на право заключения договора на оказание услуг по обеспыливанию поверхности, влажной уборке и мытью витражного остекления направил в УФАС России жалобу на действия организатора процедуры. По мнению заявителя, заказчиком в нарушение требований Положения о закупках, а также законодательства о проведении закупок отдельными видами юридических лиц осуществлен неверный выбор способа определения поставщика посредством запроса предложений в бумажной форме, а не в форме электронного аукциона. Рассмотрев материалы дела, антимонопольный орган установил, что заказчиком в извещении о проведении названной закупки указан код ОКПД 81.22.11.000 «Услуги по мытью окон», что соответствует предмету проводимой конкурентной процедуры. Согласно Перечню, утвержденному Постановлением Правительства РФ 21.06.2012 № 616, в электронной форме осуществляется закупка товаров, работ и услуг, в том числе по коду ОКПД 81.22.11.000 «Услуги по мытью окон», установленному заказчиком в извещении. Согласно п. 6.3.5 Положения заказчика аукцион /редукцион применяется, если закупаемый товар входит в перечень продукции, приобретаемой в электронной форме (по постановлению Правительства РФ № 616) способами аукцион/редукцион или запрос котировок, В своем решении комиссия УФАС поддержала доводы заявителя, признав действия заказчика неправомерными, указав, что конкурентная процедура подлежала проведению в форме аукциона. (Решение Московского УФАС России по делу № 1-00-1991/77-18 от 12.11.2018)

Пример из практики

Неправомерное применение запроса предложений

В антимонопольный орган на действия заказчика поступила жалоба участника при проведении запроса предложений на оказание услуг по выполнению функций управляющей проектом компании при реализации строительства нового аэровокзального комплекса. Заявитель считает, что извещение о проведении запроса предложений не соответствует законодательству и Положению, поскольку заказчиком в извещении не установлены сведения о НМЦД. При рассмотрении дела, комиссия УФАС установила, что одним из условий, позволяющих заказчику выбрать такой способ закупки как запрос предложений, является непревышение НМЦД 5 млн рублей. В своем решении комиссия УФАС пришла к выводу, что закупка путем проведения запроса предложения в случае, когда начальная (максимальная) цена договора «не определена», действующим Положением Заказчика не предусмотрена, значит, организатор торгов действовал в нарушение своего Положения и соответственно ФЗ № 223. (Решение УФАС России по Сахалинской области по делу № 08-06/2019 от 25.01.2019)

В КоАП РФ конкретно не прописаны меры ответственности, предусмотренные в случае неправильного выбора способа закупки товаров (работ, услуг), не соответствующего Положению заказчика. Однако, согласно практике ФАС, неправильное определение способа закупки товаров (работ, услуг), не соответствующего Положению, может быть расценено антимонопольным органом как нарушение ч.5 ст. 7.32.3 КоАП РФ (неразмещение в ЕИС в сфере закупок информации о закупке товаров, работ, услуг, размещение которой предусмотрено законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц).

К такому выводу пришла ФАС России в своем Решении от 19.01.2017 № 17/2756/17).

Организаторы закупок должны следовать новым требованиям ФЗ № 223, в частности при выборе способа закупке, а также форме его проведения. Согласно ст. 7.32.3 КоАП РФ осуществление закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в электронной форме, в иной форме влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

О том, как проходят конкурентные закупки у МСП можно узнать в Академии закупок ОТС.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что заказчикам необходимо следовать новым закупочным правилам согласно ФЗ № 223, в частности указать в своем Положении обязательные способы закупок, а также другие законодательные новшества, регулирующие закупочный процесс. Помимо обязательных процедур организаторы закупок также вправе предусмотреть иные способы закупок, указав при этом порядок их проведения.