Нарушения при закупках по 223-ФЗ

Автор: Кирилл Чагин

Дата: 21.06.2019

В федеральном законодательстве об административных правонарушениях теме нарушений при закупках по 223-ФЗ посвящена отдельная статья1. В этой статье предусмотрены меры административной ответственности за 8 видов нарушений.

1) Осуществление закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с 223-ФЗ должна осуществляться в электронной форме, в иной форме — это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 30 тыс. руб., а на юридических лиц — от 100 до 300 тыс. руб. Если же данное нарушение совершается должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за это нарушение уже более 2 раз, то на это лицо накладывается административный штраф в размере от 40 до 50 тыс. руб. или дисквалификация на срок от 6 мес. до 1 года.

Напомним, что согласно действующим нормам 223-ФЗ в электронной форме должны осуществлять конкурентных закупки, участниками которых могут быть только субъекты МСП2. Также в электронной форме должны проводиться закупки определенных ТРУ, перечень которых установлен Правительством РФ3 (например, легковых автомобилей, авторучек, услуг по чистке и уборке и т.д.). Здесь важно понимать, что имеется в виду под «электронной формой». До второго полугодия 2018 г. это понятие не было конкретизировано в самом 223-ФЗ, а ФАС считал такой формой как те закупки, где просто обеспечивалась возможность подачи участником закупки заявки в виде электронного документа и размещения заказчиком в ЕИС информации о проводимой закупке, так и те закупки, где ее победитель определялся с использованием программно-аппаратного комплекса оператора электронной площадки, а также обеспечивалась дальнейшая возможность заключения договора путем обмена документами через такого оператора (причем последний подход рекомендовался ФАС как "целесообразно-преимущественный«)4. Теперь же под закупкой в электронной форме в 223-ФЗ понимается именно закупка, осуществляемая через функционал электронной площадки5. Причем перечень площадок, которым заказчик может пользоваться для проведения электронных закупок среди субъектов МСП, определен Правительством РФ6. Для осуществления иных электронных закупок заказчик может пользоваться и другими площадками. Кроме того, важно учитывать, что если в положении о закупке конкретного заказчика установлено, что та или иная закупка должна проводиться в электронной форме, но заказчик будет проводить ее не так, то эта ситуация тоже подпадет под данное нарушение, так как согласно 223-ФЗ заказчик должен осуществлять свои закупки в соответствии со своим положением о закупке7.

2) Осуществление закупки по 223-ФЗ или в каком-то ином порядке, в то время как данная закупка в соответствии с нормами самого 223-ФЗ должна осуществляться по 44-ФЗ. Это нарушение карается наложением административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 тыс. руб., а на юридических лиц — от 50 до 100 тыс. руб.

В 223-ФЗ предусмотрено 2 случая, когда заказчики по 223-ФЗ должны проводить их не по этому закону, а по 44-ФЗ.

Первый случай — это ситуация, когда заказчик не выполняет свою обязанность осуществить в установленном объеме целевые закупки у субъектов МСП в течение календарного года и тогда с 1 февраля следующего года и до его окончания он должен проводить все свои закупки в рамках 44-ФЗ8. Второй случай — это ситуация, когда заказчики не имеют в ЕИС размещенного положения о закупке, тогда они должны проводить свои закупки по 44-ФЗ, пока не разместят в ЕИС положение о закупке9. Примечательно, что в последнем случае ФАС может наказывать заказчиков и при неполном размещении в ЕИС положения о закупке (размещена только первая страница документа)10. В отношении данного нарушения отметим также, что в практике ФАС встречаются ситуации, когда данный орган трактует это нарушение весьма произвольно. Например, наказывает автономное учреждение за проведение закупки по 223-ФЗ за счет средств предоставленной ему субсидии из бюджета на капитальный ремонт здания, считая, что данная субсидия должна тратиться через 44-ФЗ11. При этом в решении ФАС даже нет никаких ссылок на то, что в этом случае по нормам 223-ФЗ закупка должна осуществляться в рамках 44-ФЗ.

3) Нарушение предусмотренных 223-ФЗ сроков размещения в ЕИС информации о закупке. Это нарушение наказывается наложением административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 5 тыс. руб.; на юридических лиц — от 10 до 30 тыс. руб. Причем более строгое наказание предусмотрено за нарушение сроков размещения изменений, вносимых заказчиками в свои положения о закупке: здесь штраф на должностных лиц составляет от 5 до 10 тыс. руб., а на юридических лиц — от 10 до 30 тыс. руб. И самое строгое наказание предусмотрено в случае, когда необходимая информация вообще не размещается — тут заказчика ожидает административный штраф на должностных лиц в размере от 30 до 50 тыс. руб.; на юридических лиц — от 100 тыс. до 300 тыс. руб.

Данные виды нарушений встречаются весьма часто. При этом чаще всего речь идет о задержке размещения ежемесячных отчетов о заключенных договорах12, о задержке внесения установленных сведений в реестр договоров13, а также о задержке размещения протоколов закупки14.

4) Несоблюдение предусмотренных 223-ФЗ требований к содержанию извещений о закупке и (или) документации о закупке. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 3 тыс. руб.; на юридических лиц — от 5 до 10 тыс. руб. Самый простой случай такого нарушения заключается в том, что заказчик в указанных документах просто «пропускает» ту или иную позицию, которая требуется соответствующими нормами 223-ФЗ в отношении состава извещения или документации о закупке15 — например, не указывает объем требуемых работ16. Другой пример «технического» нарушения — это ситуация, когда необходимые документы (например, проектная документация) размещается в «неоткрываемых» файлах17. Но бывает и так, что ФАС признает за такое нарушение случаи, так сказать, методических несоответствий — например, ситуацию, когда содержащийся в закупочной документации порядок оценки заявок по критерию «цена договора» дает одинаковое количество баллов участникам закупки, подавшим разные ценовые предложения18.

5) Предъявление требований к участникам закупок, к закупаемым ТРУ и (или) к условиям договора либо оценка и (или) сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. За данное нарушение положен административный штраф на должностных лиц в размере от 2 до 3 тыс. руб., штраф на юридических лиц может составить от 5 до 10 тыс. руб.

Этот вид нарушения вызывает больше всего споров между заказчиками и «недовольными» участниками закупок. При этом характер конкретных нарушений, фиксируемых ФАС, может быть самым разным.

Например, заказчик может отстранить участника закупки от участия в ней на основании того, что последний не указал в своих банковских реквизитах место нахождения своего банка, хотя форма заявки не предусматривала предоставление именно этой информации19. Другой пример — заказчик отстраняет участника закупки от участия в ней на основании того, что он не предоставил требуемые сведения (документы) (например, решение об одобрении крупной сделки), хотя фактически эти сведения (документы) были предоставлены20. Или даже бывает так, что данное нарушение трактуется, так сказать, расширенно, а именно таким нарушением признается ситуация, когда заказчик допускает к участию в закупке и заключает договор с участником несмотря на отсутствие в составе его заявки требуемых закупочной документацией сведений (документов) — например, лицензии на выполнение закупаемых работ21. Во всех случаях здесь считается, что заказчик рассмотрел (оценил) заявку не в том порядке, который был изложен в документации о закупке.

Также помимо нарушений, наказания за которые предусмотрены вышеуказанной статьей КОАП, отдельным административным правонарушением является невыполнение в установленный срок законного решения или предписания ФАС об устранении нарушений 223-ФЗ. Оно наказывается наложением административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 50 тыс. руб., на юридических лиц — от 300 до 500 тыс. руб.22. Например, такое наказание можно получить в случае, если в связи с выявленными нарушениями ФАС предписывает заказчику аннулировать результаты закупки, установив для этого определенный срок, а также срок для извещения ФАС о выполнении предписания, но заказчик по истечении данного срока так и не проинформировал ФАС об этом23.

Кроме того, отдельным нарушением считается ситуация, когда заказчик не предоставляет или несвоевременно предоставляет в ФАС информацию о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) либо представляет заведомо недостоверную информацию для включения сведений о них в реестр недобросовестных поставщиков. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 15 тыс. руб., на юридических лиц — от 30 до 50 тыс. руб.24.

Напомним, что при уклонении участника закупки от заключения договора заказчик должен направить сведения о нем в реестр не позднее 30 календарных дней со дня заключения договора с участником закупки, с которым в соответствии с документацией о закупке заключается договор при уклонении победителя закупки от заключения договора, или со дня истечения срока подписания договора, указанного в документации о закупке (если документацией о закупке не предусмотрено заключение договора с иным участником закупки при уклонении победителя закупки от заключения договора)25. Также сведения в реестр должны быть отправлены в отношении поставщика (исполнителя, подрядчика), договор с которым был расторгнут по решению суда в связи с существенным нарушением им условий договора — эти сведения направляются не позднее 10 рабочих дней после расторжения договора26. Практика установления ФАС таких нарушений хоть и небольшая, но есть27.

Наконец, следует упомянуть, что в настоящее время ФАС подготовила законопроект о внесении изменений в КоАП, в соответствии с которыми перечень административных правонарушений в отношении закупок по 223-ФЗ может быть расширен. На момент написания статьи (конец мая 2019 г.) этот законопроект не был еще внесен в Государственную Думу РФ, но с его текстом и пояснительной запиской можно ознакомиться на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов28.

Среди возможных изменений можно отметить «прибавление» к существующим нарушениям, наказываемых теми или иными штрафами, новых нарушений. К ним относятся:

  1. Выбор способа закупки в нарушение норм 223-ФЗ. Отметим, что речь здесь идет о нормах самого закона, а не положения о закупке, но если выбор способа закупки будет произведен в нарушение правил положения о закупке, то такая ситуация все равно подпадет под данное нарушение, так как закон требует, чтобы заказчик осуществлял закупки в соответствии со своим положением о закупке7. Сразу укажем, что то же самое касается и всех других случаев, когда речь идет о нарушении чего-то, установленного 223-ФЗ (см. ниже).
  2. Неправомерный отказ участнику закупки в участии в закупке или неправомерный допуск участника закупки к участию в закупке. Отметим, что фактически это «узаконивает» практику ФАС по наказанию заказчиков за эти проступки в рамках действующей системы нарушений и наказаний (см. выше).
  3. Нарушение сроков направления или ненаправление информации оператору электронной площадки.

Также предлагается дополнить следующую статью КоАП следующими новыми нарушениями, которые касаются уже не только заказчиков, но и операторов электронных площадок:

  1. Размещение в ЕИС или направление оператору электронной площадки информации, подлежащей размещению, направлению с нарушением требований, предусмотренных 223-ФЗ, либо нарушение порядка разъяснения положений документации о закупке. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 5 тыс. руб., на юридических лиц — от 10 до 30 тыс. руб.
  2. Нарушение предусмотренных 223-ФЗ требований к содержанию протокола, составленного при проведении закупок. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 3 тыс. руб.; на юридических лиц — от 5 до 10 тыс. руб.
  3. Сокращение сроков подачи заявок на участие в закупке или нарушение сроков отмены закупки. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 30 тыс. руб.; на юридических лиц — от 100 до 300 тыс. руб.
  4. Необеспечение оператором электронной площадки непрерывности осуществления закупки, неизменности подписанных электронной подписью электронных документов, надежности функционирования программных и технических средств, используемых для осуществления закупки, равного доступа участников закупки к участию в закупке. Это нарушение влечет наложение административного штрафа в размере 300 тыс. руб.
  5. Нарушение оператором электронной площадки правил документооборота при проведении процедуры закупки в электронной форме, а также порядка и (или) сроков размещения, направления информации и (или) уведомлений, установленных 223-ФЗ. Это нарушение влечет наложение административного штрафа в размере 15 тыс. руб.
  6. Разглашение оператором электронной площадки, должностным лицом оператора электронной площадки информации об участнике закупки до подведения результатов закупки. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 тыс. руб.; на юридических лиц — 500 тыс. руб.
  7. Нарушение установленных в 223-ФЗ порядка и (или) сроков блокирования операций по счету участника закупки для проведения операций по обеспечению участия в закупках. Данное нарушение влечет наложение административного штрафа в размере 15 тыс. руб.
  8. Осуществление закупок у субъектов МСП в размере менее размера, предусмотренного в соответствии с 223-ФЗ. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 50 тыс. руб.; на юридических лиц — от 100 до 300 тыс. руб.
  9. Непредставление или несвоевременное представление в ФАС информации и документов, если представление таких информации и документов является обязательным в соответствии с 223-ФЗ, либо представление заведомо недостоверных информации и документов. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 15 тыс. руб.; на юридических лиц — от 30 до 50 тыс. руб.
  10. Ненаправление, несвоевременное направление в Федеральное казначейство договоров, заключенных заказчиками, невнесение в реестр договоров информации (сведений) и (или) документов, подлежащих включению в такой реестр договоров, если направление, представление указанных информации (сведений) и (или) документов являются обязательными в соответствии с 223-ФЗ, или представление, направление недостоверной информации (сведений) и (или) документов, содержащих недостоверную информацию. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 15 тыс. руб.; на юридических лиц — от 30 до 50 тыс. руб.
  11. Заключение договора по результатам проведения закупок с нарушением объявленных условий проведения закупок или условий исполнения договора, предложенных лицом, с которым в соответствии с 223-ФЗ заключается договор. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 30 тыс. руб.; на юридических лиц — от 50 до 100 тыс. руб.
  12. Заключение договора по результатам проведения закупок с нарушением сроков, установленных в соответствии с 223-ФЗ. Данное нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 30 тыс. руб.; на юридических лиц — от 50 до 100 тыс. руб.
  13. Нарушение заказчиком сроков, порядка заключения договора или отказ от заключения договора с нарушением требований 223-ФЗ. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 тыс. руб.; на юридических лиц — от 50 до 100 тыс. руб. Примечательно, что в отношении этого нарушения, как и предыдущего речь идет о нарушении сроков заключения договора. Можно предположить, что в предыдущей позиции имеется в виду общий срок заключения договора, а здесь — нарушение сроков каких-то отдельных действий, связанных с заключением договора (например, установленного срока передачи победителю закупки проекта договора).
  14. Нарушение заказчиком срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок, в том числе неисполнение обязанности по обеспечению авансирования, предусмотренного договором. Это нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 50 тыс. руб.; на юридических лиц — от 50 до 100 тыс. руб.

1Ст. 7.32.3 КоАП.

2Ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

3Ч. 4 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 № 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме».

4Стандарт осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, утвержденный ФАС России; Письмо Минэкономразвития России от 25.04.2016 № Д28и-1086.

5Ст. 3.3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

6Ч. 11 ст. 3.4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Распоряжение Правительства РФ от 12.07.2018 № 1447-р «Об утверждении перечней операторов электронных площадок и специализированных электронных площадок, предусмотренных Федеральными законами от 05.04.2013 № 44-ФЗ, от 18.07.2011 № 223-ФЗ».

7Ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

8Ч. 8.1 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

9Ч. 5 и 5.1 ст. 8 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

10См. Постановление Тывинского УФАС России от 12.03.2018 по делу № А01-7.32.3/18.

11См. Постановление Оренбургского УФАС России № 07-22-47/2018.

12См., например, Постановление Омского УФАС России от 29.04.2019 по делу № 055/04/7.32.3-264/2019.

13См., например, Постановление Алтайского республиканского УФАС России от 04.04.2019 по делу № 004/04/7.32.3-56/2019.

14См., например, Постановление ФАС России от 12.10.2018 по делу № АК1025-18.

15См. ч. 9 и 10 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

16См., например, Решение Бурятского УФАС России от 19.12.2018 № 05-32/97-2018.

17См., например, Решение Ханты-Мансийского УФАС России от 02.04.2019.

18См. Решение ФАС России от 21.03.2019 № 223ФЗ-311/19.

19Решение Иркутского УФАС России от 18.04.2019 № 038/07/3-86/2019.

20См. Решение Московского областного УФАС России от 11.04.2018 по делу № 50-07-9713/19.

21См. Постановление Коми УФАС России от 15.04.2019 по делу № 011/04/7.32.3/161/2019.

22Ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП.

23См., например, Постановление Омского УФАС России от 18.03.2019 по делу № 055/04/19.5-145/2019.

24Ст. 19.7.2.1 КоАП.

25П. 2 и 3 Правил направления заказчиками сведений о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра недобросовестных поставщиков, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22.11.2012 № 1211.

26П. 4 Правил направления заказчиками сведений о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра недобросовестных поставщиков, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22.11.2012 № 1211.

27См., например, Постановление Сахалинского УФАС России от 12.11.2018 по делу № 08-АП98/2018.

28regulation.gov.ru/projects#npa=90362