Академия закупок

В отечественных регламентированных закупках все отчётливее проявляется еще один тренд – экономия на так называемых малых закупках. Голоса, говорящие об этом, становятся все громче и их уже сложно не слышать.

Мы решили разобраться в том, что же такое малые закупки и как можно на них экономить. В этой статье мы также приведем краткий обзор практики контролирующих органов в отношении использования малых закупок для ухода от конкурентной процедуры, которое заключается в искусственном дроблении лотов.

В конце августа 2017 г. Правительство РФ установило новые правила определения размера штрафа и пени при исполнении контрактов, заключенных в рамках 44-ФЗ1. Эти правила пришли на смену старым, установленным еще в 2013 году2. Рассмотрим, с учетом каких изменений размеры штрафов теперь должны будут прописываться в контрактах.

25 мая 2017 года вступило в силу постановление Правительства РФ от 15 мая 2017 года № 570. Данный нормативный правовой акт содержит виды работ по строительству и реконструкции объектов капстроительства, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно. Несмотря на то, что названный документ «работает» не так давно, уже сформировалась определенная практика его применения.

Согласно действующему законодательству заказчик при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) вправе установить в извещении об осуществлении закупки требование к поставщику (подрядчику, исполнителю), не являющемуся субъектом малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организацией, о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. Условия, предусматривающие привлечение таких субподрядчиков, указаны в Постановлении Правительства РФ №1466[1]. На практике при применении данной правовой нормы нередко возникают различные спорные моменты. Рассмотрим некоторые из них.

Заказчики, осуществляющие закупки по 223-ФЗ, должны соблюдать особые требования, которые касаются участия в закупках субъектов малого и среднего предпринимательства (далее – субъекты МСП). Эти требования, установленные Правительством РФ[1], определяют категории заказчиков, которые обязаны осуществлять квотированные закупки у субъектов МСП, правила осуществления таких закупок и правила формирования и предоставления отчетности об их осуществлении (данная отчетность должна размещаться в ЕИС – www.zakupki.gov.ru).  

Закон о контрактной системе в ст. 96 устанавливает требование об установлении заказчиком при проведении закупочных процедур обеспечения исполнения обязательств по контракту. Однако на практике возникают различные ситуации, когда организатор, выполняя данное требование 44-ФЗ, по каким-либо причинам нарушает действующее законодательство о закупках.

В июле 2016 г. в 44-ФЗ была введена новая отдельная статья, касающаяся особенностей заключения и исполнения контракта на выполнение проектных и (или) изыскательских работ, и контрактов на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства. В числе прочего данная статья включила в себя норму о том, что Правительство РФ вправе установить виды и объем работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по контракту.

В соответствии с 44-ФЗ идентификационный код закупки (далее – ИКЗ) должен указываться в плане закупок, плане-графике, извещении об осуществлении закупки, приглашении принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществляемом закрытым способом, документации о закупке, в контракте, а также в иных документах, предусмотренных настоящим указанным федеральным законом. «Иным документом» в данном случае может быть, например, соглашение о проведении совместного конкурса или аукциона.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (далее – ГрК РФ) отдельные виды работ, связанные с объектами капитального строительства, могут выполнять только юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие выданные саморегулируемой организацией (далее – СРО) свидетельства о допуске к этим видам работ. В настоящий момент к данным работам относятся:

Одним из случаев, предусмотренных в 44-ФЗ для осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), является закупка определенных ТРУ вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме и в случае, если применение иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно.

После проведения отборочной стадии закупки, в рамках которой определяются  участники, соответствующие установленным требованиям, организатор закупки переходит к  оценке и сопоставлению заявок и подведению итогов. 

Привлечение субподрядчиков (соисполнителей) для исполнения контрактов с заказчиками является распространенной практикой в деятельности различных хозяйствующих субъектов. Как правило, такое привлечение имеет место при выполнении договоров подряда (привлечение субподрядчиков) и договоров возмездного оказания услуг (привлечение соисполнителей). В отношении договора подряда говорится о том, что «если из закона или договора подряда не вытекает обязанность подрядчика выполнить предусмотренную в договоре работу лично, подрядчик вправе привлечь к исполнению своих обязательств других лиц (субподрядчиков), а в отношении договора возмездного оказания услуг сказано, что «если иное не предусмотрено договором возмездного оказания услуг, исполнитель обязан оказать услуги лично. Кроме того, возможность привлечения субподрядчиков или соисполнителей допускается в отношении договоров на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ.

Законодательство о контрактной системе предусматривает использование заказчиками для указания наименования объектов закупки каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – каталог), который должен быть размещен в ЕИС. Это должно унифицировать и стандартизировать процесс формирования документов, связанных с закупками, и тем самым упростить деятельность заказчиков и помочь в проведении мониторинга и автоматизированного контроля за осуществлением закупок.

Законодательство о контрактной системе предусматривает возможность проведения совместных закупок, а именно совместных конкурсов и аукционов – этому в законе посвящена отдельная статья, а Правительством РФ утвержден порядок осуществления таких закупок. Данные закупки могут проводиться в том случае, если два и более заказчика закупают одни и те же ТРУ. Считается, что в силу большего объема осуществляемой закупки такая конструкция позволяет обеспечить закупку ТРУ заказчиками по меньшей («более оптовой») цене, если бы они проводили каждый свою закупку самостоятельно. Обратим внимание, что в 44-ФЗ совместные закупки возможны только в виде конкурса или аукциона, то есть тех способов закупки, которые не имеют ограничений по сумме. А вот, скажем, провести совместную закупку в форме запроса котировок, где сумма закупки ограничена размером в 500 тыс. руб. 44-ФЗ уже не допускает.

В конце января 2017 г. Правительство РФ внесло некоторые изменения в правила формирования планов и планов-графиков закупок.

Эти изменения вступили в силу 31 января 2017 г. (за исключением отдельных положений – см. ниже) и коснулись 4 нормативных правовых актов:

Проведение совместных закупок в 223-ФЗ в отличие от 44-ФЗ, где таким закупкам посвящена отдельная статья (в части проведения совместных конкурсов и аукционов), никак не регулируется. Но и не содержит ограничений для проведения подобных закупок. Поэтому у заказчиков по 223-ФЗ есть возможность такие закупки проводить, хотя распространенной такую практику не назовешь. Их общая суть заключается в том, что один заказчик, имеющий потребность в определенных товарах, работах или услугах (далее – ТРУ), осуществляет закупку общего объема этих ТРУ, в который входит не только потребность именно этого заказчика, но и потребность в данных ТРУ других заказчиков. По результатам осуществления закупки, данный «головной» заказчик заключает договор с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на свою потребность в ТРУ, а другие заказчики также заключают договоры с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на свои потребности. Считается, что в силу большего объема осуществляемой закупки такая конструкция позволяет обеспечить закупку ТРУ заказчиками по меньшей («более оптовой») цене, если бы они проводили каждый свою закупку самостоятельно.

В отличие от 44-ФЗ в 223-ФЗ осуществление централизованных закупок не только не регламентируется, но и не упоминается. Однако в этом законе не содержится и ограничений для проведения подобных закупок. Поэтому у заказчиков по 223-ФЗ есть возможность прибегать к таким закупкам, если соответствующие условия и правила их проведения предусмотрены в положении о закупке конкретного заказчика. И такая практика есть, хотя сильно распространенной ее не назовешь.

В 44-ФЗ предусмотрена возможность осуществления централизованных закупок. Их общая суть заключается в том, что закупки для нужд отдельных заказчиков (органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов местных администраций, государственных и муниципальных бюджетных и казенных учреждений) осуществляются не самими этими заказчиками, а одним уполномоченным государственным или муниципальным органом (уполномоченным казенным учреждением). Смысл таких закупок может состоять, во-первых, в экономии бюджетных средств (например, при централизованной закупке могут закупаться продукты питания для нужд сразу всех детских садов муниципального района, что обеспечивает более низкие цены, предлагаемые поставщиками, чем если бы проводилось много более мелких закупок самими садами), а во-вторых, в снижении административной нагрузки на заказчиков (например, тем же самым детским садам не нужно самим осуществлять все сложные административные процедуры закупок). Отметим, что на практике именно второй мотив чаще всего является главной причиной организации централизованной закупочной деятельности.

На данном этапе развития общества продолжается активное внедрение информационных технологий во все сферы общественной жизни, в том числе в деятельность специалистов самых разнообразных профессий. Для бизнеса это означает возможность оптимизировать управление внутренними процессами и внешними коммуникациями, ускорить принятие решений и увеличить прибыль. В части управления закупками автоматизация бизнес-процессов позволяет, прежде всего, оптимизировать затраты и повысить эффективность конкурентных процедур. Для решения этих задач необходимо создание единого информационного пространства управления предприятием.

Осуществляя закупочные процедуры в рамках 223-ФЗ, заказчики порой совершают нарушения. В одних случаях они не влекут за собой негативных последствий, в других – являются основанием для обжалования участниками. Порой они могут обернуться штрафами, которые предусмотрены за несоблюдение требований вышеназванного закона.