Закупки по закону 223-ФЗ. Практическое пособие

Быстрая регистрация на площадке без ЭП!

Пройдите регистрацию на площадке OTC.RU бесплатно
и примите в ваших первых торгах.

1. Цели правового регулирования и общие принципы закупки товаров, работ и услуг, установленные Законом №223-ФЗ

 

1.1.Цели правого регулирования Закона.

Цели правового регулирования Закона определены в ч. 1 ст. 1 Закона и частично совпадают с целями, установленными Законом №44-ФЗ для сферы государственных и муниципальных закупок.

К ним, в частности, относятся:

  • обеспечение единого экономического пространства;
  • создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков, подпадающих под действие Закона, в товарах, работах и услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности;
  • эффективное использование денежных средств;
  • расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ и услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия;
  • развитие добросовестной конкуренции;
  • обеспечение гласности и прозрачности закупки;
  • предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Цели регулирования Закона проистекают из законодательной базы и правоприменительной практики Российской Федерации. Рассмотрим подробно каждую из этих целей.

1.1.1. Обеспечение единого экономического пространства

Единое пространство как правовая категория предусмотрено ст. 8 Конституции РФ, которая устанавливает, что в Российской Федерации гарантируется единое экономическое пространство, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Единое экономическое пространство предполагает установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики и т.д. Таким образом, хозяйствующие субъекты могу осуществлять экономическую деятельность на всей территории России по единым правилам без необходимости получения каких-либо дополнительных разрешений.

В рамках Закона №223-ФЗ реализация указанной цели на практике достигается путем установления законодателем обязанности по проведению заказчиками закупок в электронной форме на электронных торговых площадках. Поскольку именно электронная форма закупок наиболее полным образом обеспечивает реализацию принципа единого экономического пространства, максимальным образом расширяя географию и количество участников закупки. К примеру, на электронных площадках группы OTC.RU работает более 170 тысяч организаций – участников закупок из всех регионов страны.

Полагаем, что в перспективе закупки в электронной форме должны стать основным способом закупки товаров, работ, услуг в рамках Закона № 223-ФЗ. 

1.1.2. Создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков, подпадающих под действие Закона, в товарах, работах и услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности

Под потребностью в товарах, работах и услугах следует понимать объективную необходимость заказчика в определенных благах. Удовлетворение такой потребности заключается, соответственно, в приобретении заказчиком товара, результата работы, оказание услуги, с соблюдением ряда установленных им показателей. Закон №223-ФЗ не дает определения товара, работы, услуги. Учитывая сферу применения Закона, целесообразно использовать формулировки, изложенные в ГК РФ.

Реализация указанного принципа при проведении закупочных процедур должна являться одной из ключевых задач и показателем эффективности закупочной деятельности как для заказчиков, применяющих положения Закона № 223-ФЗ, так и для заказчиков – коммерческих организаций, не подпадающих под действие 223-ФЗ, но желающих повысить эффективность и результативность закупок с использованием инструментария ЭТП. 

На электронной площадке OTC.RU активно проводят закупки в электронной форме следующие коммерческие организации:  Группа компаний «Независимость», ОАО «МегаФон», Группа компаний «ПИК», Группа ЧТПЗ, компания «Эльдорадо» и другие. Необходимо отметить, что число коммерческих компаний, выбирающих перевод большинства закупок в электронную форму (в том числе с использованием площадки  OTC.RU), постоянно увеличивается, поскольку проведение закупочных процедур указанным способом значительным образом способствует не только значительной экономии средств заказчика, но  и выбору квалифицированных и добросовестных поставщиков.

По мнению начальника отдела по перспективному планированию и  обеспечению закупочной деятельностью Челябинского трубопрокатного завода П. Аристархова, «электронные торговые площадки являются эффективным  инструментом проведения действительно конкурентных закупок. Работа на площадках для нас обусловлена не столько требованиями законодательных актов, а желанием и необходимостью повышения эффективности и  результативности  своей закупочной деятельности». (Из интервью радиостанции «Коммерсантъ FM» от 03.09.2014 года )

Кроме того, следует отметить, что в условиях нестабильной экономической  обстановки перед заказчиками встает вопрос, как обеспечить более качественное и своевременное удовлетворение своих потребностей в товарах, работах, услугах в ситуации, когда уровень финансирования (бюджет) заказчиков не увеличивается, а в ряде случаев и вовсе уменьшается. В сложившейся ситуации использование ресурсов и инструментария ЭТП OTC.RU позволит заказчикам в условиях ограниченных финансовых ресурсов добиться максимально эффективных показателей закупочной деятельности с минимальными издержками на проведение процедур закупок и максимальной экономией по результатам закупки.

1.1.3. Эффективное использование денежных средств

Зачастую заказчики, подпадающие под действие Закона №223-ФЗ, не имеют статуса получателя бюджетных средств; денежные средства, получаемые ими в порядке, установленном бюджетным законодательством, попадают в их самостоятельное распоряжение. В таких случаях денежные средства, расходуемые на приобретение товаров, работ и услуг, находятся либо в собственности заказчиков, либо в их самостоятельном распоряжении. Однако в деятельности таких заказчиков содержится публичный интерес, условием удовлетворения которого является эффективная хозяйственная деятельность юридического лица, обеспечивающая ежедневную жизнедеятельность граждан. Данный Закон является механизмом для обеспечения успешной хозяйственной деятельности.

Эффективность использования денежных средств применительно к заказчикам, учрежденным и финансируемым за счет федерального бюджета, может быть оценена аналогично эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) как достижение заданного результата с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного объема средств.

Говоря об эффективности использования денежных средств применительно к конкретным процедурам закупки, проводимым как в рамках Закона №223-ФЗ, так и коммерческими заказчиками, необходимо отметить, что наиболее эффективным, с точки зрения получения максимального процента экономии начальной (максимальной ) цены договора, является проведение закупок в электронной форме.

 

Средний процент экономии заказчиков, проводящих закупки в электронной форме на ЭТП OTC.RU, составляет 10–15%, а в абсолютных величинах при проведении закупок на OTC.RU заказчиками было сэкономлено более 150 млрд рублей. Указанные данные являются лучшей иллюстрацией реальной эффективности электронных способов закупки и работы на электронных площадках для экономии денежных средств заказчиков.

Кроме того, эффективность использования денежных средств при проведении закупок в электронной форме на площадке OTC.RU достигается посредством минимизации заказчиками издержек (прямых и косвенных), связанных с проведением закупки, поскольку:

  • во-первых, вся работа заказчиков на площадке OTC.RU абсолютно бесплатна;
  • во-вторых, заказчик получает «экономию» и другие преимущества от самого проведения закупки в электронной форме, поскольку ликвидируется необходимость в ведении архива, в котором хранятся документы, связанные с проведением закупок (документы на бумажном носителе должны храниться минимум 3 года);
  • в-третьих, как показывает статистика, поставщики (участники закупок) больше заинтересованы в участии в закупках именно в электронной форме, в связи с чем процент состоявшихся процедур в электронной форме гораздо больше, чем при закупках, проводимых в «бумажной» форме.

1.1.4. Расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ и услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия

Закрепление указанной цели правового регулирования Закона №223-ФЗ направлено в первую очередь на создание конкурентной среды и максимально возможного расширения количества участников закупки, что является необходимым условием для развития конкуренции в данной сфере. Как уже было отмечено выше, достижению указанной цели должно способствовать увеличение доли конкурентных способов закупок, в том числе проведенных в электронной форме, поскольку, как показывает практика и опыт закупочной деятельности, электронная форма закупок – это основной инструмент, способствующий расширению количества участников закупок и как следствие развитию конкуренции в данной сфере.      

По статистике более 70% заказчиков, осуществляющих закупки товаров, работ, услуг в коммерческом секторе, считают основной проблемой закупочной деятельности низкий уровень прозрачности работы с контрагентами. Кроме того, для заказчиков на сегодняшний день по-прежнему остается актуальной проблема, связанная с формированием пула «предквалификационных» и «квалификационных» поставщиков, а также недостатки в области стандартизации договоров и договорных отношений. (Российская Бизнес-газета №970 (41).      

Деятельность и работа ЭТП OTC.RU направлена, в первую очередь, на создание условий и предпосылок для преодоления указанных барьеров в сфере корпоративных закупок, в том числе и в рамках 223-ФЗ, а также, обеспечения, с одной стороны реального расширения возможностей и количества участников закупок, а с другой – предоставления возможности заказчикам сохранить сложившиеся (текущие) цепочки хозяйственных связей (поставок), без ограничения конкуренции.

Для достижения указанных целей OTC.RU предоставляет заказчикам возможность проведения на площадке закупок любыми способами и иных процедур (предварительный квалификационный отбор, конкурентные переговоры). Функционал площадки позволяет заказчику исполнить и реализовать любые условия и требования положения о закупке и других документов, регламентирующих его закупочную деятельность.

Для защиты заказчиков от недобросовестных поставщиков на площадке реализованы следующие инструменты и сервисы:

  • предоставление возможности установления гарантийного обеспечения как участия в закупки, так и исполнения обязательств по заключенным договорам; 
  • проверка по реестру недобросовестных поставщиков ФАС России; 
  • проверка надежности поставщика по результатам обратной связи; 
  • расчет рейтинга поставщика по показателям финансовой устойчивости и ресурсообеспеченности. 

На практике важность и значимость реализации данной цели правового регулирования применительно к опыту осуществления закупок в электронной форме на площадке OTC.RU выражается в конкретных показателях эффективности и качества закупочной деятельности заказчиков. 

Так, по мнению коммерческого директора Концерна «Моринсис-Агат» Черепанова А.П., «…до начала работы на электронной торговой площадке ОТС-tender количество участников размещения заказа по одному лоту в среднем составляло 1–2 поставщика. Размещение заказов на площадке ОТС-tender позволило расширить круг потенциальных поставщиков до 7–12 участников на один заказ. Резко увеличился процент экономии по проводимым закупкам. Предложения поставщиков стали отличаться более глубокой проработкой, сопровождаются большим объёмом документов о качестве предлагаемого к поставке оборудования». 

Генеральный директор ООО «BALKOM» Климкина О.Е. отметила: «…аккредитация на ЭТП OTC.RU и участие в качестве поставщиков в закупках в электронной форме позволили нашей компании значительным образом увеличить финансово-экономические показатели нашей деятельности, а также получить новый «портфель заказов» и постоянных клиентов среди заказчиков. Кроме того, сама электронная форма закупок очень удобна для нас как для поставщиков, поскольку существенным образом экономятся временные и трудовые ресурсы, связанные с подготовкой и подачей заявки на участие в закупках».

1.1.5. Развитие добросовестной конкуренции.

Данная цель определяется исходя из положений Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», согласно которому под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под недобросовестной конкуренцией, в свою очередь, понимаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам – конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Для недопущения недобросовестной конкуренции Закон о защите конкуренции устанавливает запрет на действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений. К таким действиям Закон №135-ФЗ относит:

  • координацию организаторами закупки или заказчиками деятельности ее участников;
  • создание участнику или нескольким участникам закупки преимущественных условий участия в закупке, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
  • нарушение порядка определения победителя или победителей закупки;
  • участие в закупке заказчика или организатора закупки.

 

Указанные запреты (ограничения) должны также соблюдаться всеми заказчиками, как при проведении закупок в рамках закона № 223-ФЗ, так и при проведении иных регламентированных закупок.

Участвуйте в обучающих мероприятиях!

Семинары и вебинары по 223-ФЗ, 44-ФЗ, ГК РФ, бухгалтерскому учету,
снабжению с ведущими экспертами в каждой сфере.
Новичкам и опытным специалистам, заказчикам и поставщикам,
для всех, кто хочет повысить свой профессионализм.

1.1.6. Обеспечение гласности и прозрачности закупки

С учетом современного развития информационных технологий наиболее эффективно принцип информационной открытости может быть обеспечен посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, поэтому вся информация о закупках, подлежащая обязательному размещению в соответствии с Законом № 223-ФЗ, должна быть размещена заказчиком на Официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru (далее – Официальный сайт, единая информационная система).

Исключения из принципа информационной открытости закупки указаны в ч. 15 ст. 4 Закона. К ним законодатель отнес сведения о закупке, составляющие государственную тайну, а также сведения о закупке, по которым принято решение Правительства РФ в соответствии с ч. 16 ст. 4 Закона.

На сегодняшнем этапе развития законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц принцип гласности и прозрачности закупок имеет первостепенное значение. В частности, вступившие в силу 16 мая 2014 года изменения в КоАП РФ, предусматривающие административную ответственность для заказчиков, работающих по Закону № 223-ФЗ, в большей части касаются ответственности за нарушение заказчиками принципа информационной открытости (гласности) и прозрачности закупок.

1.1.7. Предотвращение коррупции и других злоупотреблений

Во избежание злоупотреблений в сфере закупок в законодательстве содержится перечень требований и ограничений, устанавливающих запрет на совершение заказчиками действий, не предусмотренных нормами Закона №223-ФЗ, в том числе нарушающих принципы и цели его создания.

Необходимо отметить, что общей «превенцией» борьбы с данными негативными явлениями в закупочной деятельности являются закупки в электронной форме, поскольку именно так возможность влияния на ход и результат данных закупок сводится к нулю. В этой связи, по нашему мнению, необходимо на законодательном уровне предусмотреть возможность проведения большинства закупок в рамках 223-ФЗ в электронной форме на ЭТП.

Кроме того, заслуживают поддержки обсуждаемый в экспертной среде проект изменений в 223-ФЗ, согласно которому Правительство РФ будет вправе устанавливать минимальный объем закупок в электронной форме, а также обязанность публиковать отчёт о количестве и общей стоимости договоров, заключенных по результатам закупки в электронной форме.

1.2. Принципы закупки товаров, работ и услуг в соответствии с Законом №223-ФЗ.

Принципы, которыми должен руководствоваться заказчик при закупке товаров, работ и услуг, описаны в ч.1 ст.3 Закона №223-ФЗ и представляют собой особые самостоятельные нормативные средства правового регулирования отношений в сфере закупки товаров, работ и услуг.

К ним относятся:

1) информационная открытость закупки;

2) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;

3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;

4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Ввиду отсутствия в Законе №223-ФЗ детальной регламентации многих вопросов и процедур, а также рамочного характера многих его положений, именно закрепленные в Законе принципы направлены на унификацию характера воздействия его норм на общественные отношения в процессе закупочной деятельности.

Несоблюдение этих принципов может служить причиной для обжалования действий (бездействия) заказчика участником закупки в контролирующих органах. Судебная практика, результаты рассмотрения жалоб Федеральной антимонопольной службой, материалы прокурорских проверок показывают, что зачастую контролирующий орган (или судебная инстанция) для принятия решений руководствуется именно принципами закупок, изложенными в Законе №223-ФЗ.

1.2.1. Информационная открытость закупки

Общеправовой принцип информационной открытости, закрепленный в Конституции РФ, с учетом развития информационных технологий, наиболее эффективно обеспечивается посредством размещения соответствующих сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. С целью создания единого информационного пространства для рынка товаров, работ и услуг, вся информация, подлежащая в соответствии с Законом №223-ФЗ обязательной публикации, размещается заказчиками на Официальном сайте. Также нормы закона требуют публикации информации на сайте организации в случае неработоспособности Официального сайта. Практически это означает, что организация должна иметь свой сайт и дублировать на нем всю информацию, публикуемую в соответствии с 223-ФЗ.

Некоторые ЭТП, в числе которых и OTC.RU, предоставляют возможность автоматического дублирования информации заказчика на Официальном сайте и на сайте организации.

На принципе информационной открытости базируются следующие требования:

- бесплатность предоставления информации о закупках (ч.14, 18 ст. 4 Закона №223-ФЗ);

- размещение в единой информационной системе положения о закупке, плана закупки, извещения о закупке, закупочной документации, а также информации о вносимых в эти документы изменениях (ст. 4 Закона №223-ФЗ);

- ежемесячное размещение в единой информационной системе сведений о количестве и общей стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам конкурентных закупок, закупок у единственного поставщика, закупок, сведения о которых составляют государственную тайну или в отношении которых приняты решения Правительства РФ в соответствии с ч.16 ст. 4 Закона №223-ФЗ (ч.19 ст. 4 Закона №223-ФЗ).

1.2.2. Равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки

Принцип состоит из нескольких близких по характеру принципов и заключается в обращенном к заказчику требовании обеспечить равные права и возможности для всех участников закупки, равное отношение к ним на всех стадиях процедуры закупки, указывает на необходимость исключения избирательного подхода, неравных действий в отношении тех или иных участников закупки, которые приводят к разным правовым последствиям для них.

Говоря о принципе отсутствия необоснованных ограничений по отношению к участникам закупки, следует обратить внимание на ст. 4 Закона о защите конкуренции, которая определяет признаки ограничения конкуренции:

- сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке;

- рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке;

- отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке;

- определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке;

- иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом рассматриваемый принцип, исключая установление необоснованных ограничений конкуренции, признает возможность признания таких ограничений обоснованными. Поэтому в случае поступления жалобы на действия (бездействие) заказчика контролирующий орган будет устанавливать, имеется ли у заказчика документальное обоснование для ограничения конкуренции.

1.2.3. Целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика

Установление указанного принципа означает, что заказчики, применяющие положения 223-ФЗ, должны стремиться как можно эффективнее и рациональнее расходовать средства для удовлетворения собственных потребностей и нужд.

Актуальность данного принципа возрастает многократно в период экономической нестабильности, когда заказчики вынуждены осуществлять свою закупочную деятельность в условиях ограниченных финансовых ресурсов, поскольку сокращение затрат может являться одним из наиболее реальных и действенных способов восстановления финансового положения заказчика.

Также стоит обратить внимание, что в Законе идет речь не о снижении цен, а о повышении эффективности и снижении общих издержек заказчика. Это, например, означает, что вполне допустимой практикой в рамках 223-ФЗ является выбор поставщика исходя из общей стоимости владения, включающей не только закупочную цену, но и стоимость обслуживания.

Необходимо особо отметить важность и значимость закупок в электронной форме, проводимых на ЭТП, для реализации указанного принципа на практике. Так, средний процент экономии (снижения начальной (максимальной) цены договора) при проведении электронных закупок на OTC.RU составляет в среднем 10–15%, что превышает аналогичные показатели при проведении бумажных процедур закупок.

1.2.4. Отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки

При установлении требований к участникам закупки (прежде всего к финансовым ресурсам участников, их производительным мощностям и т.д.) следует избегать таких требований, которые не могут быть в полной мере формализованы и документально подтверждены, не могут применяться в равной степени ко всем участникам закупки. Необходимо избегать формулировок, которые позволяют двусмысленно трактовать те или иные требования к участникам. К примеру, довольно часто в практике закупок частных компаний встречается требование «наличия положительной деловой репутации» и требование «устойчивого финансового положения». В рамках 223-ФЗ необходимо раскрыть методику расчета для определения таких параметров. К сожалению, не каждый заказчик может разработать полноценную методику.

В этом случае мы рекомендуем воспользоваться методикой расчета «надежности поставщика», разработанной OTC.RU совместно с аудиторами из «большой четверки» PricewaterhouseCoopers, Deloitte,Ernst & Young , KPMG.
Эта методика позволяет учесть множество факторов, определяющих надежность поставщика. К числу таких факторов относятся: возраст компании, состояние ее финансов, ресурсообеспеченность, наличие негативной информации о компаний, прохождение ею процедуры банкротства, местонахождение по адресу «массовой регистрации» и т.д. В расчете категории надежности поставщика используется множество параметров; рассчитывать рейтинг самостоятельно заказчику не придется – соответствующий расчет встроен в площадку OTC.RU.

Вернуться в раздел "О книге"