Обзор правоприменительной практики в сфере действия закона №223-ФЗ

Автор: Е. Бусарова


Требования к закупкам закон № 223-ФЗ детально не регламентирует, он определяет только общие принципы и основные положения закупочной деятельности. Однако это не мешает достигать указанных в нем целей (ст.1 закона №223-ФЗ). На сегодняшний день можно сказать, что сформировались определенные подходы как в закупочном процессе организаторов процедур, так и в работе контролирующих закупки органов. Ниже приведено описание наиболее распространенных случаев обжалования действий заказчиков по 223-ФЗ в ФАС России.

 

* Одним из распространенных нарушений среди заказчиков является неразмещение (ненадлежащее размещение) информации о закупках на официальном сайте организаторами закупочных процедур, а также установление сроков подачи заявок в выходные и праздничные дни. Например:

  • В Самарское УФАС России поступили жалобы участников закупки на действия заказчика при проведении запроса предложений в электронной форме на поставку профессиональной сборно-разборной сцены в части установления срока подачи предложений в выходные и праздничные дни (с 21.02.2015 по 23.02.2015). Комиссия УФАС пришла к выводу, что данное действие заказчика не соответствуют целям 223-ФЗ и приводит к нарушению принципов информационной открытости закупки, равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции (часть 1 статьи 3 Закона о закупках), а также привело (могло привести) к нарушению части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции. Также антимонопольным органом было выявлено нарушение требований ч. 1 ст. 4 Закона о закупках организатором закупки в части неразмещения наряду с новой редакцией положения о закупке переченя внесенных в положение изменений в течение пятнадцати дней со дня их утверждения. Кроме того, план закупок Заказчика не содержит информации о запросе предложений на поставку профессиональной сборно-разборной сцены. Таким образом, организатором закупки не соблюдены требования к содержанию плана закупки, что свидетельствует о нарушении Заказчиком части 2 статьи 4 ФЗ № 223. Комиссия Самарского УФАС решила выдать закупщику предписание об устранении нарушений порядка размещения информации на ООС. Жалобы заявителей были признаны обоснованными ( Решение Самарского УФАС № 32-10376-15/7, 33-10376-15/7 от 05.03.2015)
  • В УФАС по Хабаровскому краю поступило обращение Участника закупки с жалобой на действия заказчика при проведении запроса котировок на поставку специализированного оборудования и специализированной мебели. Из обращения следует, что предприятием необоснованно сокращен срок подачи заявок на участие в закупке, поскольку дни с 01.01.2015 по 11.01.2015 являлись нерабочими. Комиссия УФАС пришла к выводу, что установленный положением о закупке минимально возможный срок на подачу заявок на участие в закупке, равный как минимум пяти дням, направлен на обеспечение гарантий лиц, желающих принять участие в такой закупке. Включение в такой срок праздничных дней января (одиннадцать нерабочих дней непрерывно) в совокупности свидетельствует о нарушении публичных правил в виде необоснованного ограничения доступа к закупке (часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции. Пятидневный срок, установленный для подачи заявки, не может начинаться в нерабочие дни, поскольку в такие дни отсутствует возможность совершения действий по оформлению документов заявки. Антимонопольный орган признал в действиях заказчика, установившего в извещении и документации о запросе котировок сроки, объективно не обеспечивающие возможность своевременной подачи заявки на участие в закупке, нарушение ч. 1 ст. Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции». (Решение № 20 УФАС по Хабаровскому краю от 18.03.2015 г.)

* При внесении изменений и публикации закупочной документации на ООС должен быть актуальным только один ее вариант. Например:

  • В УФАС по Сахалинской области поступила жалоба участника закупки на  действия конкурсной комиссии заказчика при проведении открытого аукциона в электронной форме по выбору организации на право заключения договора на монтаж автоматической пожарной сигнализации и системы оповещения о пожаре и эвакуации людей на объекте в части неправомерного отказа заявителю в допуске к участию в аукционе, а также в связи с нарушением при исправлении документации, которое последовало после получения заказчиком заявления на разъяснение ее положений. Рассмотрев все имеющиеся материалы дела, заслушав мнения сторон, Комиссия УФАС пришла к выводу, что Заказчиком при проведении аукциона были нарушены права неопределенного круга лиц из числа участников закупки, а именно принципы информационной открытости закупки, а также принципы равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, которые выразились в размещении на официальном сайте четырех редакций документации об аукционе, при этом каждая из этих редакций имела статус «действующая». Данное нарушение явилось препятствием для участников аукциона применить актуальную редакцию документации об аукционе и предоставить свои заявки в соответствии с требованиями заказчика. (Решение УФАС по Сахалинской области от 23.04.2015 по делу № 08-38/2015)

* Перед тем как осуществлять закупку необходимых товаров, работ и услуг, заказчик обязан разместить на ООС план закупки, составленный в соответствии с установленными требованиями действующего законодательства. Несмотря на это, некоторые заказчики проводят закупки в отсутствие данного документа, содержащего информацию о закупочной деятельности того или иного заказчика, а также о его производственных потребностях. Например:

  • Участник конкурса № 31300794538 на право заключения договора на выполнение работ по техническому обслуживанию охранно-пожарной сигнализации на 2014 г. обратился в ФАС с жалобой на действия Заказчика в части не размещения на официальном сайте (ЕИС) плана закупок. Данный факт представители закупщика подтвердили, пояснив, что данный документ находится в стадии разработки. Таким образом, данные действия Заказчика свидетельствуют о нарушении им ст. 4 закона №223-ФЗ. Жалоба в части неразмещения плана закупок признана комиссией ФАС обоснованной. Антимонопольным органом было выдано предписание организатору закупки утвердить и разместить на ООС (в ЕИС) план закупок товаров, работ, услуг на 2014 г. (Решение УФАС Ростовской области от 20.02.2014)

* Однако опубликованный план должен содержать сведения о проводимой закупочной процедуре, отсутствие данной информации в плане будет являться нарушением закона о закупках . Например:

  • Согласно плану закупок Заказчика во втором квартале 2014 года не предусмотрена поставка трубы-оболочки ПЭ. Комиссией УФАС был сделан вывод, что проведение закупки, не предусмотренной планом закупок на 2014 год, является нарушением положения о закупках, установленных частью 1 статьи 3 закона №223-ФЗ принципов информационной открытости закупки и целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг и реализации мер, направленных на сокращение издержек заказчика. Антимонопольный орган признал действия Заказчика в части проведения запроса котировок цен на поставку трубы-оболочки ПЭ в 2014 году, не включенного в План закупок на 2014 год, нарушением пункта 7.3 положения о закупках, пунктов 1 и 3 ч.1 ст. 3 Закона о закупках. Заказчику было выдано предписание об устранении выявленных нарушений. (Решение УФАС Псковской области, дело № 29/18.1/14-ЕМ)

Также см. Решение Самарского УФАС № 32-10376-15/7, 33-10376-15/7 от 05.03.2015.

 

* Заказчик должен не только опубликовать необходимые сведения на ОСС, но и сделать это надлежащим образом в соответствии с действующим законодательством. Например:

  • Согласно пункту 34 Положения о размещении на официальном сайте информации о закупке, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 №908, протоколы, составленные в ходе закупки, должны содержать сведения об объеме, цене закупаемых товаров, работ, услуг, сроке исполнения контракта. Комиссией по закупкам заказчика были составлены протоколы от 26.01.2015 и 06.02.2015, в которых требования пункта 34 Положения № 908 соблюдены не были. Так, в указанных протоколах отсутствуют сведения об объеме, цене закупаемых товаров, работ, услуг, сроке исполнения контракта (Решение Саратовского УФАС № 2-15/тр-ж от 18.02.2015)

* Критерии и порядок оценки заявок на участие в закупочной процедуре должны содержаться в документации о закупке согласно 223-ФЗ для правомерного выбора победителя, исключая субъективный подход и злоупотребление со стороны заказчика. Тем не менее не все заказчики предусматривают в закупочных документациях четкий порядок оценки, определяющий систему начисления баллов и определения победителя. Например:

  • Участник запроса предложений на поставку песчано-соляной смеси (песок, соль) направил жалобу в Санкт-Петербургское УФАС на действия Заказчика, пояснив, что в документации не определен порядок оценки и сопоставления заявок на участие. Комиссией УФАС было выявлено, что в документации предусмотрено только присвоение баллов по неценовым критериям. Оценка ценового предложения участника запроса предложений в документации не установлена. Отсутствие порядка сопоставления и оценки заявок с учетом ценовых предложений является несоблюдением пункта 13 ч.10 ст.4 закона №223-ФЗ. Антимонопольный орган признал в действиях заказчика нарушение ст. 4 закона о закупках, жалоба Участника признана обоснованной. Организатору закупки выдано предписание об аннулировании запроса предложений в электронной форме на поставку песчано-соляной смеси. (Решение Санкт-Петербургского УФАС № Т05-33/14).
  • В УФАС по Пензенской области поступила жалоба Участника закупки на действия Заказчика при проведении запроса котировок цен в электронной форме «Услуги по оценке акций». Из жалобы заявителя следует, что при проведении Запроса котировок победителем закупки признан участник, предложивший более высокую цену, что указывает на нарушение документации о закупке. Исходя из представленных документов установлено, что два участника из четырех, заявки которых были признаны соответствующими требованиям закупки, также были оценены по дополнительному критерию, не предусмотренному документацией – опыту работы в сфере оценки акций. В соответствии с п. 6.2.2. Положения о комиссии в целях минимизации рисков предприятия при проведении процедур закупок и определении победителя на любой стадии закупки комиссия вправе принять решение о получении дополнительной информации об участнике или предъявить дополнительный критерий оценки. Вместе с тем, ч. 6 ст. 3 Закона о закупках установлено, что не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора. Исходя из изложенного, оценив отдельных участников закупки по критериям, не предусмотренным документацией о закупке, закупочная комиссия нарушила ч. 6 ст. 3 Закона о закупках. Комиссией УФАС было выдано предписание об аннулировании закупки. (Решение Пензенского УФАС по жалобе № 3-09/20-2015 от 22.04.2015).

* Сложилась различная практика о том, какие причины неподписания договора в установленный срок являются уважительными. Например:

  • Участник, ставший победителем электронного аукциона в электронной форме, обратился в суд по причине несогласия с решением антимонопольного органа, который включил сведения об участнике в РНП в связи с тем, что срок подписания контракта был нарушен. Заявитель пояснил, что проект договора не был подписан по причине госпитализации победителя. Участник аукциона ссылался на то, что сотрудники, которые имеют доверенность от имени предпринимателя (победителя закупки) на право подписи контрактов ЭЦП, отсутствовали. Апелляционный суд решение УФАС оставил в силе, аргументируя тем, что принимая решение участвовать в закупке и подавать заявку, предприниматель несет риск наступления неблагоприятных последствий. Кроме того, победитель сообщил Заказчику о готовности отказаться от заключения контракта из-за трудностей, которые связаны с его исполнением (Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2015, дело № А 53-29468/2014).

Несколько иная позиция приведена в решении Самарского Арбитражного суда:

  • Участник закупки обратился в суд по причине несогласия с решением антимонопольного органа, включившего его в РНП. Арбитражным судом было установлено, что у Участника отсутствовала техническая возможность подписать контракт, о чем был извещен Заказчик (это, по мнению суда, исключает в действиях последнего признаки недобросовестности). Контракт не подписан в установленные сроки из-за того, что работник, имеющий право электронной подписи (ЭП), отсутствовал по объективным причинам. Кроме того, изменилась нормативная база, которая регулирует оказание услуг, являвшихся предметом контракта (Решение Самарского арбитражного суда от 19.03.2015 по делу N А55-30210/2014).
  •   Победитель закупки обратился в апелляционный суд, не согласившись с решением УФАС, включившего его в РНП по причине уклонения от подписания договора. Судом установлено, что оператором электронной площадки было направлено уведомление победителю закупки о том, что договор поступил для подписания. Однако почтовый сервер распознал такое уведомление как спам, в результате чего договор не был подписан победителем в срок. К тому же победитель предоставил подписанные бумажные экземпляры договора Заказчику. Апелляционный суд признал незаконным решение УФАС, так как в действиях Участника отсутствовало намерение уклониться от заключения договора по итогам закупки (Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.02.2015, дело № А79-4223/2014).

* Нередко заказчик при подготовке закупочной документации проявляет халатность, невнимательность, неточность при указании необходимых параметров и характеристик закупаемого товара, работ или услуг, сроков подачи заявок и пр., вводя при этом участников закупки в заблуждение. Например:

  • Заказчик в тексте технического задания открытого конкурса на право заключения договора на выполнение работ по техническому перевооружению муниципальных тепловых сетей указал несколько видов земляных работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, на осуществление которых требуется СРО. Исходя из принципов 223-ФЗ организатору закупки необходимо было установить конкретный перечень видов работ, по которым должно быть выдано свидетельство СРО. Комиссия УФАС пришла к выводу, что наличие противоречивых положений в документации могло ввести в заблуждение потенциальных участников закупки, что приводит к ограничению числа хозяйствующих субъектов, желающих принять участие в открытом конкурсе, следовательно, к нарушению ст. 17 закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Жалоба заявителя была признана обоснованной. (Решение Новосибирского УФАС от 28.05.2015)
  • Участник направил жалобу в антимонопольный орган на действия Заказчика в связи с неразмещением на ООС приложения № 1 «Технические условия», являющегося частью документации о запросе ценовых котировок на поставку товарно-материальных ценностей. На официальном сайте 16.03.2015 заказчиком размещена документация о закупке в составе: общих условий проведения запроса ценовых котировок, приложения № 2 «Форма котировочной заявки», приложения № 3 «Проект договора на поставку товарно-материальных ценностей». Исходя из положений документации о закупке Заказчику требовалась поставка товаров в соответствии с приложением №1 «Технические  условия», в котором содержались технические характеристики товара: материал, размер сечения, длина, массовое содержание золы, массовое содержание общей влаги, низшая теплота сгорания, плотность; требования к безопасности; требования к упаковке. Однако приложение № 1 «Технические условия» к документации о закупке не было размещено на ООС. Размещение документации на сайте закупок не в полном объеме является несоблюдением требований ч. 5 ст. 4 Закона о закупках. Жалоба Участника была признана антимонопольным органом обоснованной. (Решение УФАС по республике Коми  №05-14/2818 от 02.04.2015).

* Участники закупки в связи с неоднозначным пониманием и толкованием пунктов закупочной документации могут направить заказчику запрос на разъяснение закупочной данных. Однако не всегда заказчик точно отвечает на вопросы участников запроса и публикует данные сведения на сайте закупок. Например:

  • Участник открытого запроса предложений на оказание услуг по техническому обслуживанию систем кондиционирования направил в ФАС жалобу на действия заказчика. По мнению заявителя, заказчик предоставил неполный ответ на запрос разъяснения закупочной документации, касающийся подробного описания необходимых видов работ и материалов по подключению оборудования к электропитанию (от предоставления разъяснений по данным вопросам закупочной документации зависело определение цены предложения участника). Кроме того, указанные разъяснения документации не размещены на ООС, что не соответствует требованию ч.11 ст. 4 закона №223-ФЗ. Также УФАС выявило отсутствие порядка предоставления участникам закупки разъяснений положений закупочной документации, что не соответствует п.10. ч 4 Закона о закупках. Жалоба участника на действия заказчика была признана УФАС обоснованной в части непредоставления полного ответа на запрос разъяснений закупочной документации. Комиссия УФАС решила выдать заказчику обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений (Решение Московского УФАС от 16.07.2014 по делу №1-00-983/77-14).
  • На действия организатора открытого аукциона в электронной форме на поставку театральных кресел для зрительного зала Автономного государственного учреждения Ивановской области  «Областной координационно-методический центр культуры и творчества» (изв. № 31401685064) в антимонопольный орган поступила жалоба участника закупочной процедуры в части неопубликования разъяснения положений документации об аукционе, которые были размещены на электронной торговой площадке 26.11.2014. Доводы заказчика о том, что данные разъяснения, опубликованные на ЭТП, интегрируются ее оператором на ООС, Комиссия Ивановского УФАС отклонила, поскольку исходя из положений ч. 11 ст. 4 закона №223-ФЗ разъяснения положений документации о закупке на ООС размещаются заказчиком. Антимонопольный орган признал жалобу участника на действия заказчика обоснованной. (Решение Ивановского УФАС, дата публикации 22.12.2014).

* В положении о закупках и в закупочных документациях заказчиков нередко содержатся обеспечительные меры исполнения договора. Для того чтобы должным образом применить их, организатор закупки должен правильно обозначить данный правовой механизм в положении и документации. Например:

  • Заказчик предусмотрел в положении о закупке и закупочной документации обеспечение исполнения договора банковской гарантией, сведения о которой должны содержаться в реестре банковских гарантий, предусмотренном 44-ФЗ. Основанием для отказа принять гарантию являлось несоблюдение участниками названного условия. Антимонопольный орган признал действия заказчика неправомерными. Не согласившись с таким решением, организатор закупки обратился в суд. Арбитражный апелляционный суд признал решение ФАС правомерным: так как 223-ФЗ не содержит сведений о ведении реестра банковских гарантий, у победителя закупочной процедуры нет ни юридической, ни технической возможности внести данные о гарантии, которая является обеспечительной мерой исполнения договора, в соответствующий реестр. Требование, установленное заказчиком, является препятствием для заключения договора с участником, который выбрал банковскую гарантию в качестве способа обеспечения исполнения договора. Названное требование является нарушением п.2 ч.1 ст. 3 закона №223-ФЗ. (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 по делу № А 56-58153/2014).



* С 01.06.2015 вступили в силу изменения в ГК РФ, согласно которым действующее законодательство предусматривает следующие способы обеспечения: неустойка, залог, удержание вещи должника, поручительство, независимая гарантия, задаток, обеспечительный платеж и иные способы, предусмотренные законом или договором (ст. 329 ГК РФ).