Проведение консолидированных и зонтичных закупок по 223-ФЗ


01.03.2017

спикер: Паршин Олег

скачать презентацию

 


Оглавление

  1. Управление закупками: консолидированные закупки
  2. Управление закупками: «зонтичные» закупки
  3. Управление закупкам: методы, схема организации, выбор одного победителя

Управление закупками: консолидированные закупки

Консолидированные (централизованные) закупки — процедура закупки продукции, проводимая организатором закупки (в том числе одним из заказчиков, потребность которого включена в консолидированную закупку) в интересах нескольких заказчиков одновременно.

Консолидированный от — лот, включающий потребность более чем одного заказчика.

Закупки напрямую касаются издержек, следовательно, чем эффективнее закупается товар/работа/услуга, тем ниже расходы. Это правило действует не всегда: есть политические закупки, когда закупать нужно определенным образом, а также закупки у отечественного производителя, когда по сути товар не нужен, а закупать его надо. Как правило, корпорации предпочитают работать со своими подрядчиками. Но это значит лишь то, что этим поставщикам не нужно расписывать ТЗ подробно. Когда проводится закупка, то мы спрашиваем себя о целях.

Как правило, их две:

  • сокращение издержек,
  • получение рыночных цен на требуемые ТРУ при условии повышения эффективности целевого использования средств, предназначенных на закупки. Здесь важно сочетание цена/качество.

Внешняя цель – это соответствие закону и привлечение инвесторов. Отсюда возникает особенность: закупки пришли из Европы, где они проводились для поддержания бизнеса различных государств. Очень часто, когда сфера развивается, наблюдается то, что документы формальны. Это и проблема консолидированных закупок. Излишняя централизация – это когда центр решает, что только местные заказчики могут участвовать.

«Зонтичные» закупки полезны тем, что весь объем делится на всех подрядчиков, которые присутствуют в регионе.

Проведение консолидированных закупок, «зонтичных» закупок — оценка заявок участников когда объемы по одному лоту могут быть распределены между несколькими участниками:

  • методы, схема организации;
  • выбор одного победителя;
  • можно ли закупать одним лотом товары с разными техническими характеристиками;
  • методы организации, схема проведения, методы оценки участников и заключения договоров с ними;
  • сопроводительные механизмы (гарантии, доставка и пр.), их влияние на конечный результат.

Особенности закупок российских компаний

  • Положение о закупках нередко формальная (позаимствовали и соседей; написали теоретики и т.п.)
  • Излишняя централизация закупок (делегирование только «второстепенных (мелких) закупок»).
  • Несколько уровней принятия решений, в том числе — коллегиальные (прямое личное голосование);
  • Слабая связь планирования закупок, бюджетирования и реальной потребности;
  • Неформальное предпочтение долгосрочным отношениям с ограниченным кругом «вызывающих доверие» поставщиков, установленные на основе предыдущего опыта работы отдельных сотрудников компании (топ-менеджеров);
  • Необъективность проведения закупочных процедур (выбор «своего» УПЗ, несмотря на его формальное поражение в закупке, закупка «под поставщика»), реальные возможности обжалования ничтожны.

В данном случае ясно, что консолидированные закупки проще, так как ко всем участникам предъявляются одинаковые требования. Но при этом участники должны выполнить эти требования, чтобы быть допущенными к заключению договора.

Если компания планирует провести зонтичную закупку, то здесь важно то, какие именно критерии будут выставляться потенциальным участникам, как они будут оцениваться. К примеру, есть 100% товара, который нужно развести по территории. Условно говоря, цена товара в данном случае может быть фиксированной. И меняться будет только цена доставки. Зонтичная закупка предполагает, что цена товара и цена доставки должны коррелироваться. Заказчик должен понимать это, когда выставляется запрос предложений. Как можно оценить разных поставщиков с разными условиями поставки?

Важно создать механизм, свободный от персоналий. Должна быть общая закупка с разными адресами поставки. Если нужно обеспечить эффективность закупки, то она должна быть своевременной и соответствовать соотношению цена/качество.

Задачи регламентации закупок

  • Обеспечение эффективной работы закупок (снабжение на максимально выгодных рыночных условиях);
  • Минимизация рисков при проведении закупок (ошибок, недобросовестности, срывов);
  • Повышение объективности и прозрачности принятия решений при проведении процедур закупок;
  • Повышение привлекательности организации для поставщиков;
  • Способствование повышению надежности поставок;
  • Повышение контроля и управляемости снабжения.

При этом критерии заказчиков могут быть совершенно разные. Это важный фактор, который влияет на консолидированные и «зонтичные» закупки. Если взять закупки Франции, то важно учитывать малую площадь страны. Если этот фактор учитывается, то это показатель эффективного планирования.

Плюсы консолидированных закупок:

снижение затрат (ден. средств):

  • за счет консолидации объемов (эффект масштаба от объема в закупках)
  • за счет оптимизация численности закупающего персонала. Будет один ответственный человек
  • за счет оптимизации рабочего времени (нет дублирования работы сотрудников)
  • за счет оптимизации транспортной логистики
  • за счет более качественного планирования. — усиление контроля за закупкой (документы подписываются ограниченным числом людей).

проще соблюдать требования технической политики организации или стандартов организации.

Классический пример: закупка канцелярских товаров. Когда возникает потребность купить большой объем белой бумаги, компания также имеет цель сэкономить на этой поставке. Почему у всех бумага покупается по разной цене? Корпоративный стандарт также прописывает все нормативы, когда закупка проводится для всех. Иногда бывает, что совершенно невыгодно проводить консолидированную закупку для некоторых территорий. К примеру, одни подрядчики находятся в европейской части России, а другие — за Уралом. С точки зрения цифр, обеспечение поставки топлива в отдаленные и труднодоступные регионы просто невыгодно.

Бывают закупки для всех регионов, в которых находится компания. Возникает вопрос: почему бы не разделить страну по макрорегионам и закупать так? У многих компаний Россия разделена на 7 макрорегионов. Здесь нет жестких рамок: закупки можно проводить в зависимости от места. Очень удобно, когда отдел закупок находится только в одном, главном офисе, а на местах присутствуют планировщики. За счет этого достигается эффект экономии. Также если закупка проводится на один регион, то возникает вопрос поставки. Также важно, что при такой закупке возрастает степень контроля за процедурой исполнения договора. При проведении закупок всегда присутствует стандарт, что также важно.

Минусы консолидированных закупок:

  • риск закупки «не тех ТРУ», при излишней подгонке тех. задания под «стандарт». Бывает то, что нужна техника расширенного функционала, а в закупке есть план, который отличается от другого региона, то возникнет проблема несоответствия требованиям.
  • вероятный срыв поставок в отдаленные регионы (из центра не всегда все видно хорошо). Часто доставка требуется до конечного заказчика. Это сложный расчет, который не всегда предусмотрен.
  • закупка товара «не вовремя».
  • длительное время закупки (особенно подготовительной части).
  • реальная стоимость ТРУ может увеличиться (транзакционные издержки могут «сожрать» экономию от закупки).
  • консолидированные закупки «убивают» конкуренцию (формируют глобальные монополии поставщиков). Это хорошо видно на закупках разных корпораций. Можно хорошо сэкономить на краткосрочной закупке, но с процессом времени поставщики на местах могут исчезнуть.

Что делать с ТРУ, которые надо закупать у СМП (ССП)?

СМП (ССП), как правило, работает только в конкретном месте (городе, селе, регионе) и не сможет осуществить поставку товара по всей территории (или в большем объеме) для нужд заказчика.

Если заказчик в течение определенного не набирает определенный процент закупок у СМП (ССП), то на следующий календарный год его ждет переход на 44-ФЗ, причем, с 44-ФЗ перейти обратно на 223-ФЗ невозможно.

Управление закупками: «зонтичные» закупки

«Зонтичные» закупки — закупки с частичной поставкой, при этом весь объем закупки (лота) может быть распределен между несколькими участниками (победителями).

«Зонтичные» закупки похожи на совместные торги, проводимые в рамках госзаказа (одна закупка (лот) для нескольких заказчиков, после закупки каждый заказчик заключает отдельный договор с победителем).

Для примера, это может быть поставка угля. Запрос поставки сформирован, но весь объем товара не смог поставить один поставщик. Поэтому закупка не состоялась. Заказчик может сказать, что ему нужно 100% угля, а каждый участник дает предложение: сколько процентов от всего объема и по какой цене он сможет поставить уголь? Можно сказать, что минимальная партия — 25%. Это нужно прописать, так как любой поставщик должен рассчитать маржинальную выгоду. В этом и есть смысл зонтичной закупки. Как правило, «зонтичные» закупки должны учитывать минимальную партию, а заказчик может провести централизованную зонтичную закупку.

Зачем такие закупки нужны?

Оптимизация снабжения с учетом различных факторов:

  • территориальной распределённости подразделений;
  • поддержка СМП (ССП);
  • поддержка местных поставщиков;
  • суммарный объем больше, чем может дать (поставить) один поставщик;

«Зонтичные» закупки (закупки с частичной поставкой) — это редко используемый в РФ инструмент закупок, но позволяет закупить у множества местных поставщиков.

Плюсы «зонтичных» закупок:

  • снижение транзакционных затрат: за счет консолидации всего объема в одной закупке, а также за счет оптимизации рабочего времени — одна закупка, а не несколько.
  • более ровное распределение потребности по региону (поддержка СМП, ССП).
  • дают положительный эффект при закупках стандартных (типовых) товаров.

Минусы «зонтичных» закупок:

  • увеличение документооборота (вместо одного договора заключается несколько).
  • сложно контролировать поставку (и оплату) всего объема.
  • применимы только к товарам.
  • УПЗ не всегда четко понимают в какой процедуре участвуют.
  • слабая законодательная основа таких закупок

Ни ГК РФ, ни 223-ФЗ, ни пр. НПА не запрещают проводить:

  • консолидированные (централизованные) закупки,
  • «зонтичные» закупки (с частичной поставкой).

В госзаказе такие закупки часто оспариваются, любое привлечение внимания контролирующего органа негативно, так как оно приостанавливает процедуру закупки. По 223-ФЗ нельзя отклонить поставщика за непредоставление документа, который не требовался. Важно, что у поставщика может всегда найтись то, что он может использовать для жалобы в ФАС.

Но существует:

Закон No135-Ф3 «О защите конкуренции» (ч.1 ст.17) (в ред. от 03.07.2016)

При проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

  1. координация организаторами [...] или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и/или заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и/или созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством РФ;
  2. создание участнику [...] или нескольким участникам преимущественных условий участия в [...], в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
  3. нарушение порядка определения победителя или победителей [...];
  4. участие организаторов или заказчиков и/или работников организаторов или работников заказчиков в [...].

Жаловаться может любое физическое или юридическое лицо

Закон No135-Ф3 «О защите конкуренции» (ч.3 ст.17)

Наряду с установленными частями 1 и 2 ст.17 запретами при проведении [...] в случае закупок ТРУ для обеспечения гос. (мун.) нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками [...] предложений путем включения в состав лотов товаров, (...), технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом [...]

Строго по 135-ФЗ эта часть относится только к госзаказу, однако, Участники подают жалобы и при закупках по 223-ФЗ.

Почему ФАС будет разбирать дела об ограничении конкуренции при закупках по 223-ФЗ? Положения ч.1 ст.17 распространяются в том числе на все закупки ТРУ, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 года No223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (ч.5 ст.17 закона 135-ФЗ).

Управление закупками: методы, схема организации, выбор одного победителя или полотово

Идеальная схема формирования консолидированной закупки:

  1. Планирование закупки. Со всех подразделений собираются потребности и их консолидируют
  2. Консолидированная закупка
  3. Исполнение договора
  4. Анализ результатов закупки («обычная» закупка или новая консолидированная). Если во время анализа выясняется, что какие-то из получателей неэффективны в управлении, поэтому нужно перейти на обычную закупку только из-за них. Также возможно проведение двух консолидированных закупок на два региона.

Выбор способа закупки Запрос котировок консолидированные закупки, «зонтичные» закупки

Плюсы:

  • быстрая процедура закупки;
  • нет обязательств в заключении договора (не требуется по ГК РФ);
  • хорошая процедура для закупки типовых (стандартных) товаров или после ранее проведенного предварительного квалификационного отбора.

Минусы:

  • могут быть неинтересны крупным поставщикам, если в ЗК установлена «маленькая» Н(М)ЦД. В больших компаниях все настроены на большие объемы
  • затраты на подготовку могут создать проблему — одна ЗК процедуры могут «сожрать» много договоров, что снижает весь ожидаемый эффект от процедуры

Выбор способа закупки Запрос предложений консолидированные закупки, «зонтичные» закупки

Плюсы:

  • относительно быстрая процедура закупки, так как предъявляются квалификационные требования;
  • хорошая процедура для закупки типовых (стандартных) ТРУ или после ранее проведенного предварительного квал. отбора;
  • хорошая экономия рабочего времени (вместо нескольких процедур можно провести одну).

Минусы:

  • могут быть неинтересны крупным поставщикам, если в ЗП установлена «маленькая» Н(М)ЦД и требования к ТРУ не подходят для УПЗ; снижает конкуренцию в регионе (крупные структуры захватывают рынок)
  • Если ЗП проводится в эл. форме (на ЭТП) — функционал ЭТП может не обеспечивать разделение закупки (лота) на части; может частично не состояться (не наберется частей, чтобы покрыть 100% объема); сложно проводить оценку заявок

Выбор способа закупки Конкурс (тендер) консолидированные закупки «зонтичные» закупки

Плюсы:

  • хорошая процедура для закупки типовых (стандартных) ТРУ;
  • хорошая экономия рабочего времени (вместо нескольких процедур можно провести один конкурс (тендер);
  • хорошо централизуется

Минусы:

  • резко снижает конкуренцию в регионе (крупные структуры полностью захватывают рынок);
  • легко может быть оспорена недовольным в ФАСе РФ.

Хорошо поддерживает СМП (ССП) в регионе. Если проводится в электронной форме (на ЭТП) — функционал ЭТП может не обеспечивать разделение закупки (лота) на части; может частично не состояться (не наберется частей, чтобы покрыть 100% объема); сложно проводить оценку заявок.

Выбор способа закупки Аукцион консолидированные закупки

Плюсы:

  • можно получить доп. скидку от победителя;
  • можно попытаться разрушить картельный сговор УПЗ

Минусы:

  • УПЗ могут «заиграться» и не учесть все нюансы (например, сроки и адреса поставки);
  • заказчик может быть крайним в конкурентных войнах (победа любой ценой)

«Зонтичные» закупки

Для «зонтичных» аукцион не может использоваться в связи со сложностью проведения — торгуется целиком лот, т.е. сложно разделить (во время понижения цены) кто из УПЗ и когда будет давать свое предложение на часть лота, в том числе может не быть такого функционала на ЭТП (при проведении эл. аукциона)

На какие вопросы должен дать ответ функциональный заказчик:

а) Что нужно закупить? (требования к ТРУ, ее тех. параметрам или функциональным возможностям, требования к подтверждению соответствия ТРУ нуждам Заказчика (какие нужны сертификаты, лицензии и т.д.);

б) У кого следует закупать? (требования к УПЗ: правоспособность, квалификация, фин. устойчивость, требования к подтверждению того и/или другого);

в) Какие из показателей ТРУ и УПЗ для Заказчика обязательны, какие — желательны, какие нежелательны, а какие — неприемлемы? При этом необходимо четко отличать желательные параметры от обязательных, а нежелательные — от неприемлемых.

На какие вопросы должен дать ответ организатор закупки:

а) Что нужно закупить?

б) У кого следует закупать? (критерии отбора)

Все потребности функциональных заказчиков учитываются в требованиях к УПЗ (общие для всех)

в) Показатели (критерии оценки)

Все потребности функциональных заказчиков формируются в единую систему оценки УПЗ.

«Баланс» задачи при формировании ТЗ по ФАС России:

а) Не ограничить конкуренцию за счет установления чрезмерных требований

б) Установить такие требования (в соответствии со всей нормативной базой РФ) к ТРУ, чтобы закупить определенный качественный (необходимый) ТРУ.

Ловушки и проблемы консолидированных и «зонтичных» закупок

  1. Внутренний формализм — замедление принятия решений, уход от персональной ответственности, формализация решений («Итальянская забастовка»);
  2. Внешний формализм — публичные обязательства, загоняющие в тупик (технические параметры не соответствуют реальным потребностями);
  3. Активный саботаж персонала при недостаточной активности топ-менеджмента;
  4. Внутреннее противоречие: потребитель — руководство — закупщик.